Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias

Dentro del Derecho interno de rango ordinario, la primera de las fuentes es la Ley, que, como hemos visto (principio de reserva de ley), tiene un papel preponderante en el ámbito del ordenamiento tributario y, en general, en el ámbito del ordenamiento financiero. Podemos distinguir entre varias clases de leyes:

• Ley Orgánica y Ley Ordinaria

  La distinción no es tanto de rango como de ámbito de materias objeto de regulación. Las Leyes Orgánicas (art. 81.1 CE) tendrán por objeto el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Al margen de estas, el resto son Leyes Ordinarias, revistiendo gran importancia las leyes de los distintos tributos.

• Ley Estatal y Ley Autonómica

  Las relaciones entre ellas se rigen por el principio de competencia, puesto que jerárquicamente tienen el mismo rango.

La Ley de Presupuestos

Hay que entender que la Ley de Presupuestos es «ley, tanto en sentido material como formal». Por tanto, es una ley plena.

Existen límites a las iniciativas legislativas parlamentarias cuando afecten a los ingresos del Presupuesto en curso de ejecución. El art. 134.7 CE establece una importante limitación: la Ley de Presupuestos no puede crear tributos, pero podrá modificarlos cuando una «ley tributaria sustantiva» así lo prevea. Surge el problema a la hora de interpretar qué se entiende por «modificación». Hoy en día, la mayoría de las leyes de los tributos recogen en su articulado la posibilidad de que por Ley de Presupuestos se pueda modificar su contenido.

Normas del Ejecutivo con Rango de Ley

Cuando hablamos de Ley, no solo nos estamos refiriendo a la ley en sentido estricto, también lo estamos haciendo a normas del ejecutivo dictadas con rango de ley: Decretos-Leyes y Decretos Legislativos. También en el ámbito de las Comunidades Autónomas (CC. AA.).

Decreto Legislativo (art. 82 CE)

Hay que indicar que las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley, realizando una atribución expresa y por un determinado plazo, excluyendo de esta posibilidad a las materias que deban regularse por Leyes Orgánicas.

Modalidades de Decretos Legislativos:

• Textos Articulados: Cuando se elabora un texto nuevo sobre una determinada materia partiendo de las pautas contenidas en la ley de delegación.
• Textos Refundidos: Cuando el mandato de la ley se concreta en ordenar la refundición de varios textos ya existentes en uno solo.

En ambos casos, el control podrá ser ejercido en vía contencioso-administrativa por los tribunales o por el propio Tribunal Constitucional (TC).

Especial Referencia al Decreto-Ley

Decreto-Ley (art. 86 CE)

¿Qué problemas plantea su utilización?

El art. 86.1 CE prohíbe que el Decreto-Ley pueda afectar «a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I», en especial, el deber de contribuir (art. 31 CE).

El control que ejerce el Tribunal Constitucional es externo y no político. Su misión es verificar el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario. Aunque en supuestos de uso abusivo o arbitrario, puede rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada.

Posturas Doctrinales sobre el Decreto-Ley

En relación con el Decreto-Ley se puede observar una clara evolución de las posturas doctrinales al respecto, que han ido evolucionando desde interpretaciones literales de la norma a interpretaciones correctivas que permiten que pueda utilizarse el Decreto-Ley en el ámbito tributario:

Interpretación Teleológica

• García de Enterría: El Decreto-Ley no puede entrar a regular las materias reservadas a Ley Orgánica, pero sí en las que no exista esta reserva. Asimila reserva de ley a preferencia de ley.
• Martín Queralt: Conexión del principio de reserva de ley ordinaria con el ámbito vedado al Decreto-Ley. Crítica: se vincula la utilización del Decreto-Ley con el ámbito del reglamento. Excesivo formalismo.

Teorías Correctivas

• Pérez Royo: El deber de contribuir no debe considerarse como algo aislado, sino que debe contemplarse en todo el sistema tributario. Hay que analizar en cada uno de los supuestos si se vulnera o no el deber de contribuir.

Doctrina del Tribunal Constitucional sobre Decretos-Leyes

La segunda fase está determinada por la STC 182/1997, que acoge con claridad la postura de Pérez Royo:

La cláusula «no podrán afectar» del art. 86.1 CE debe ser entendida de modo tal que no reduzca a la nada el Decreto-Ley ni permita que por esta vía se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades.

El límite material no es el principio de reserva de ley, sino la configuración constitucional del deber de contribuir. Esta doctrina hace que se tenga que ir caso por caso analizando las posibles injerencias de los Decretos-Leyes en el deber de contribuir, entendiendo que vulnerará el art. 86 CE cualquier intervención normativa que altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario.