La Administración Local en España: Estructura y Autonomía

8.1. Concepto y Autonomía de la Administración Local

La Administración Local en España se fundamenta en el reconocimiento constitucional de la autonomía de municipios y provincias, tal como establece el Artículo 137 de la Constitución Española de 1978 (CE/78). Su origen se remonta a los fueros medievales, evolucionando a través de la Constitución de 1812 hasta la actual Carta Magna de 1978.

La evolución de la Administración Local se ha centrado en el desarrollo del autogobierno, la democracia y la autosuficiencia de las entidades locales. Es crucial distinguir entre las Entidades Locales (municipios, provincias, islas) y la Administración Local. Las primeras son entidades con personalidad jurídica propia, mientras que la Administración Local se refiere a la estructura de gobierno que las gestiona.

Elementos de las Entidades Locales Básicas:

• Municipios y Provincias: Se definen por un territorio, una población (padrón) y una organización propia.
• Órganos de Gobierno:
  • Municipios: Ayuntamientos o Concejos Abiertos (en municipios pequeños).
  • Provincias: Diputaciones Provinciales o Diputaciones Forales (en el País Vasco).
  • Islas: Cabildos Insulares (Canarias) y Consejos Insulares (Baleares).

La Autonomía Local:

La autonomía local implica la gestión de los intereses propios de la comunidad sin intromisión superior. Aunque no está definida explícitamente en la Constitución, se concreta a través de la legislación:

• Régimen genérico: Leyes de régimen local.
• Régimen sectorial: Normativa específica sobre competencias.

Esta autonomía incluye la suficiencia financiera, garantizando que las entidades locales dispongan de recursos propios para el ejercicio de sus competencias.

Garantía y Defensa de la Autonomía:

• Garantía Institucional: La Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981 estableció que la autonomía local es una garantía institucional, un derecho de la comunidad local a gobernar sus propios asuntos.
• Defensa Jurisdiccional:
  • Tribunal Constitucional (TC): Resuelve conflictos de competencias.
  • Jurisdicción Contencioso-Administrativa (JCA): Controla la legalidad de los actos administrativos.

Controles y Medidas Excepcionales:

• Control de Legalidad: Ejercido por el Estado y las Comunidades Autónomas, conforme al Artículo 106 de la Constitución Española.
• Suspensión de Actos: Posible si afectan competencias del Estado, Comunidades Autónomas o el interés general.
• Sustitución por Incumplimiento: Requiere intimación previa y posterior ejecución forzosa.
• Disolución de Órganos: El Consejo de Ministros puede disolver los órganos de una entidad local en caso de gestión gravemente dañosa para los intereses generales.

En resumen, las Administraciones Locales poseen personalidad jurídica, una autonomía específica para gestionar intereses locales, fomentan la participación vecinal y ejercen tanto funciones políticas como administrativas.

8.2. Régimen Legal Básico de la Administración Local

La regulación de la Administración Local es una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El marco legal se compone de:

• Régimen Local Genérico: Establece las bases y principios generales.
• Normativa Sectorial Específica: Desarrolla competencias concretas en diversas materias.

El Estado establece las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, principalmente a través de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local.

Las Comunidades Autónomas, por su parte, desarrollan este marco básico mediante su legislación estatutaria y leyes específicas. Las propias Entidades Locales tienen la potestad de aprobar sus reglamentos orgánicos, lo que les permite autoorganizarse dentro del marco legal establecido.

La normativa sectorial, que puede provenir del Estado, de las Comunidades Autónomas o de ambos, es la que determina las competencias específicas que pueden ejercer las entidades locales en áreas como urbanismo, servicios sociales, medio ambiente, etc.

8.3. Entidades de la Administración Local

La Constitución Española reconoce como entidades locales básicas a:

• Municipios
• Provincias
• Islas (en los archipiélagos balear y canario)

Además de estas, existen otras categorías:

• Entidades Supramunicipales: Creadas por las Comunidades Autónomas para la gestión de servicios o intereses comunes a varios municipios (ej. comarcas, mancomunidades).
• Entidades Inframunicipales: Antiguamente existían, pero han sido mayormente suprimidas o integradas en los municipios.
• Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla: Poseen una naturaleza híbrida, con un régimen especial que les otorga competencias propias de una Comunidad Autónoma, pero sin serlo formalmente, manteniendo su carácter de entidad local.

8.4. Organización y Competencias de las Entidades Locales

El Municipio:

El Municipio es la entidad local básica y su organización se rige por el Artículo 11 de la LBRL. Sus elementos esenciales son:

• Territorio: Delimitado geográficamente.
• Población: Registrada en el padrón municipal (con un régimen especial para municipios de más de 5.000 habitantes).
• Organización: Conjunto de órganos de gobierno.

Órganos Municipales Principales:

• Pleno: Compuesto por el Alcalde y los Concejales. Sus funciones incluyen la aprobación de normas, el control del gobierno local y la toma de decisiones clave. Sus sesiones pueden ser ordinarias, extraordinarias o urgentes.
• Alcalde: Elegido por mayoría absoluta de los concejales o, en su defecto, el candidato de la lista más votada. Dirige el gobierno local y puede delegar funciones en los concejales-delegados.
• Junta de Gobierno Local: Obligatoria en municipios de más de 5.000 habitantes. Asiste al Alcalde en sus funciones ejecutivas.
• Comisiones Informativas: Encargadas de preparar los asuntos a tratar en el Pleno.
• Comisiones Especiales: Creadas para asuntos específicos (ej. Comisión Especial de Cuentas).

Competencias Municipales:

• Competencias Propias: Atribuidas por ley (estatal o autonómica), ejercidas con autonomía y responsabilidad.
• Competencias Delegadas: Transferidas por el Estado o las Comunidades Autónomas. Requieren control, eficiencia en su gestión y no deben implicar un mayor gasto para el municipio.

Sector Público Local:

Las entidades locales pueden crear su propio Sector Público Local, que incluye:

• Entes Públicos: Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, consorcios.
• Entes Privados: Sociedades mercantiles (sociedades anónimas, limitadas) o fundaciones.

Regímenes Especiales Municipales:

• Grandes Ciudades: Disponen de un régimen especial para una gestión más ágil y descentralizada.
• Municipios Pequeños: Pueden operar bajo el régimen de Concejo Abierto, donde la asamblea de vecinos ejerce las funciones de gobierno.

La Provincia:

Las Diputaciones Provinciales agrupan a los municipios de una provincia. Sus órganos principales son:

• Pleno: Compuesto por diputados elegidos por los concejales de los municipios.
• Presidente: Dirige la Diputación.
• Vicepresidentes y Comisión de Gobierno: Asisten al Presidente.
• Comisiones: Para el estudio y preparación de asuntos.

Las Islas:

• Consejos Insulares (Baleares) y Cabildos Insulares (Canarias): Poseen un régimen especial con competencias ampliadas, incluyendo algunas de carácter autonómico.
• Diputaciones Forales (País Vasco): En Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, tienen un régimen propio derivado de sus derechos históricos.

Otras Entidades Locales:

• Comarcas: Agrupaciones de municipios para la gestión de intereses comunes, creadas por Ley de la Comunidad Autónoma.
• Áreas Metropolitanas: Entidades para la gestión de servicios en grandes urbes, también creadas por Ley autonómica.
• Mancomunidades de Municipios: Asociaciones voluntarias de municipios para la prestación de servicios comunes.
• Veguerías (Cataluña): Entidades territoriales con funciones de gobierno local y autonómico, previstas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

El Sector Público Instrumental en España: Concepto y Regulación

9.1. Origen, Evolución y Estructura del Sector Público Instrumental (SPI)

La evolución del Estado ha llevado a una creciente complejidad de su estructura. Del Estado liberal, con funciones mínimas (justicia, orden, hacienda), se pasó al Estado social, que amplió sus responsabilidades a áreas como la educación, la sanidad o los servicios sociales. Esta expansión generó la necesidad de:

• Descentralización Funcional: Creación de entes especializados para gestionar servicios específicos.
• Diversificación Organizativa: Adopción de variadas formas jurídicas para adaptarse a las nuevas funciones.

La «Huida del Derecho Administrativo»:

Históricamente, se observó una tendencia a la «huida del Derecho Administrativo», que consistía en el uso de formas jurídicas de derecho privado (como sociedades anónimas o fundaciones) para eludir los controles y el régimen jurídico propio del Derecho Administrativo. Incluso dentro del ámbito del Derecho Administrativo, se buscaban regímenes singulares para ciertas entidades.

Intento de Ordenación: La Ley 40/2015:

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), supuso un intento fundamental de ordenar y sistematizar el Sector Público Instrumental. Según su Artículo 2, el SPI comprende:

• Organismos públicos.
• Entes de derecho privado vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
• Universidades públicas.

El Artículo 84.1 de la LRJSP detalla la composición del Sector Público Instrumental estatal:

1. Organismos Públicos:
   1. Organismos Autónomos (OA): Realizan funciones administrativas.
   2. Entidades Públicas Empresariales (EPEs): Desarrollan actividades empresariales con fin público, bajo un régimen jurídico mixto (predominantemente privado con excepciones de derecho público).
2. Autoridades Administrativas Independientes (AAI).
3. Sociedades Mercantiles Estatales: No ejercen autoridad pública.
4. Consorcios.
5. Fundaciones del Sector Público.
6. Fondos sin personalidad jurídica.
7. Universidades públicas no transferidas.

Es importante destacar que el Artículo 84.2 de la LRJSP prohíbe a la Administración General del Estado (AGE) y a su SPI crear o controlar otras entidades distintas de las mencionadas. Sin embargo, el Artículo 87.1 introduce el concepto de fungibilidad organizativa, permitiendo la transformación entre diferentes tipos de entidades (ej. de fundación a EPE), lo que relativiza la prohibición del Artículo 84.2.

9.2. Composición del Sector Público Instrumental Estatal

El Sector Público (SP) se define como el conjunto de entes de naturaleza jurídica diversa vinculados o controlados por las Administraciones Públicas. Según el Artículo 2.1 de la LRJSP, el Sector Público comprende:

1. Administraciones Públicas Territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.
2. Sector Público Instrumental (SPI):
   • Organismos y entes de Derecho Público.
   • Entes de Derecho Privado creados o controlados por las Administraciones Públicas (ej. sociedades mercantiles, fundaciones).
   • Universidades públicas.

Los principios que rigen la actuación del Sector Público son: Legalidad, Eficiencia, Estabilidad Presupuestaria, Sostenibilidad Financiera y Transparencia.

Es importante señalar que, según el Artículo 2.3 de la LRJSP, solo se consideran Administraciones Públicas a las Administraciones Territoriales y a la Administración Instrumental Tradicional (Organismos Autónomos y Entes de Derecho Público).

Clasificación del SPI Estatal (Artículo 84.1 LRJSP):

1. Organismos Públicos: Poseen personalidad jurídica propia, son creados por ley y realizan actividades administrativas o económicas descentralizadas. Están controlados por un ministerio u otro organismo público, tienen potestades administrativas y autonomía funcional.
   • Organismos Autónomos (OA): Desarrollan actividades administrativas y se rigen por el Derecho Administrativo.
   • Entidades Públicas Empresariales (EPEs): Realizan actividades empresariales con fin público, bajo un régimen jurídico mixto (predominantemente privado con excepciones de Derecho Administrativo).
2. Agencias Estatales: Entidades de Derecho Público con personalidad y patrimonio propios, cuya finalidad es la ejecución de programas de políticas públicas. Su objetivo es la gestión por resultados, formalizada mediante un contrato de gestión plurianual.
3. Otros Entes del SPI:
   • Autoridades Administrativas Independientes (AAI).
   • Sociedades Mercantiles Estatales.
   • Consorcios.
   • Fundaciones del Sector Público.
   • Fondos sin personalidad jurídica.
   • Universidades públicas no transferidas.

9.3. Otros Sujetos del Sector Público Instrumental

1. Consorcios:

   Son entes de Derecho Público creados por varias Administraciones Públicas o entidades del Sector Público, e incluso por entidades privadas, con el fin de prestar servicios o realizar actividades comunes.

2. Entes Formalmente Privados:

   • Sociedades Mercantiles Estatales:

     Son sociedades anónimas (S.A.) o limitadas (S.L.) en las que la participación del capital público es superior al 50%. Su régimen jurídico es el Derecho Privado (civil, mercantil, laboral), salvo excepciones en materias como el régimen presupuestario, la contratación o el control financiero, donde se aplica el Derecho Administrativo. Pueden ejercer potestades públicas solo si una ley lo autoriza expresamente. Su creación se realiza por acuerdo del Consejo de Ministros.

   • Fundaciones del Sector Público:

     Son entidades de Derecho Privado, sin ánimo de lucro, que persiguen fines de interés general. Su régimen se rige por la Ley de Fundaciones y la normativa autonómica aplicable, aplicándose el Derecho Administrativo únicamente en aspectos presupuestarios, de contratación y control financiero. A diferencia de las sociedades mercantiles, las fundaciones públicas no tienen potestades públicas.

3. Corporaciones de Derecho Público:

   Son entes asociativos que actúan como Administración Pública cuando ejercen funciones de autoridad o potestades públicas (ej. Colegios Profesionales).

9.4. Autoridades Administrativas Independientes (AAI)

Las Autoridades Administrativas Independientes (AAI) son organismos que no están subordinados jerárquicamente al Gobierno. Su principal función es garantizar la neutralidad e imparcialidad en sectores estratégicos de la economía o en la protección de derechos fundamentales.

Finalidad y Régimen:

Su objetivo es asegurar la independencia política y empresarial, evitando interferencias indebidas. Su régimen jurídico se establece en su ley de creación y en sus estatutos.

Potestades:

Las AAI pueden ejercer diversas potestades, incluyendo la reglamentaria (para dictar normas en su ámbito), la sancionadora y otras que les atribuya su ley específica.

Garantías de Independencia Funcional:

• Los directivos son designados por el Parlamento o el Gobierno (con autorización de las Cortes Generales en algunos casos), y su mandato no coincide con el ciclo político.
• Se establecen incompatibilidades post-cese para evitar la «captura del regulador», es decir, que los ex-directivos utilicen su conocimiento o contactos para beneficiar a empresas del sector que regulaban.