I. Marco Normativo de la Ley de Vivienda (LV) y su Desarrollo Reglamentario

1. Modificación de una Ley Anterior por una Ley Posterior

   
   

   Suponga que en 2021 las Cortes Generales, ante la carestía y escasez de las viviendas en arrendamiento, aprueban una Ley sobre protección de los arrendatarios frente a los incrementos de los arrendamientos abusivos que puedan querer imponerles los arrendadores: esta ley del año 2021, ¿podría modificar la LV de 2020?

   Sí, la ley de 2021 podría modificar válidamente la Ley de Vivienda (LV) de 2020. En el ordenamiento español rige el principio de paralelismo de formas y la regla general de que toda ley posterior puede modificar o derogar una ley anterior, con independencia de su contenido, siempre que ambas tengan el mismo rango normativo y sean aprobadas por el mismo órgano legislativo (art. 1.2 del Código Civil y principio de competencia de las Cortes Generales del art. 66 de la Constitución Española, CE).

   La LV de 2020 es una ley ordinaria dictada por las Cortes Generales en desarrollo de los arts. 33 y 47 CE. Del mismo modo, la ley de 2021 también es una ley ordinaria, por lo que posee idéntico rango y puede alterar, suprimir o sustituir cualquier disposición de la LV, ya sea de forma expresa o tácita. No existe ninguna reserva material que impida que materias reguladas inicialmente en la LV deban permanecer inalteradas, ni la LV tiene rango orgánico ni carácter “especial” que limite la potestad legislativa posterior. Por tanto, conforme al principio lex posterior derogat priori, la ley de 2021 podría modificar total o parcialmente la LV de 2020.

2. Reserva de Ley en la Regulación del Derecho de Propiedad

   Indique si la LV podría válidamente tener como único contenido un artículo que rezase: “El régimen del derecho de propiedad de las viviendas y locales urbanos será establecido mediante reglamento”.

   No, una ley con ese contenido sería inconstitucional. El art. 53.1 CE exige que el contenido esencial de los derechos reconocidos en el art. 33 CE (propiedad privada) sea regulado por ley, lo que excluye su delegación íntegra al reglamento. Además, el principio de reserva de ley y el art. 9.3 CE impiden que el legislador remita de forma total e indeterminada a normas reglamentarias materias que afectan al estatuto jurídico de la propiedad, porque ello supondría una deslegalización inconstitucional.

   La ley puede habilitar al reglamento para su desarrollo, pero nunca vaciarse de contenido ni trasladar al reglamento la regulación completa del derecho de propiedad.

3. Necesidad del Dictamen del Consejo de Estado

   Indique si en el procedimiento de elaboración del Reglamento de Desarrollo de la LV el Gobierno de la Nación debería necesariamente haber solicitado el dictamen al Consejo de Estado.

   Sí, el dictamen del Consejo de Estado era preceptivo. Conforme al art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, es obligatorio solicitar dictamen para los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una ley. El Reglamento de desarrollo de la LV es un reglamento ejecutivo, dictado en virtud de una habilitación legal expresa (disposición final tercera), por lo que encaja plenamente en el supuesto legal de consulta obligatoria.

   Además, el art. 26.5 de la Ley del Gobierno remite igualmente a los trámites preceptivos, entre ellos el dictamen del Consejo de Estado cuando así lo exija su Ley Orgánica.

   La omisión de este dictamen constituiría un vicio esencial del procedimiento, que conforme al art. 47.2 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), puede determinar la nulidad de pleno derecho del reglamento.

4. Órgano Competente para la Aprobación del Reglamento Ejecutivo

   ¿Podría el Reglamento de Desarrollo de la LV haber sido válidamente aprobado a través de una Orden Ministerial del Ministro o Ministra competente en la materia de vivienda?

   No. La habilitación de la Disposición Final Tercera de la LV se dirige expresamente al Gobierno, por lo que el desarrollo debe aprobarse mediante Real Decreto, conforme al art. 24 de la Ley del Gobierno. Las órdenes ministeriales son normas reglamentarias subordinadas, que no pueden desarrollar leyes ni regular materias reservadas al Gobierno. Su aprobación por Orden Ministerial (OM) supondría la actuación de un órgano manifiestamente incompetente y acarrearía la nulidad de pleno derecho (art. 47.2 LPACAP).

5. Naturaleza de la Potestad Reglamentaria Atribuida al Gobierno

   Indique si la potestad atribuida al Gobierno en la disposición final tercera de la LV es una potestad reglada o es discrecional. Si es una potestad reglada, justifique por qué. Si es una potestad discrecional, indique cuáles son sus elementos reglados y dónde están regulados.

   La potestad reglamentaria es discrecional en cuanto al contenido concreto del desarrollo, permitiendo al Gobierno elegir la solución más adecuada dentro de los límites marcados por la ley y el principio de jerarquía normativa.

   No obstante, esta potestad discrecional posee elementos reglados:

   • Órgano competente: El Gobierno, mediante Real Decreto (art. 97 CE y art. 24 de la Ley del Gobierno).
   • Obligación de desarrollar la ley: Derivada de la propia habilitación legal (Disposición Final Tercera).
   • Límites materiales: El reglamento debe respetar la ley que desarrolla, la Constitución (especialmente el art. 25 CE en materia sancionadora) y el principio de jerarquía normativa.

6. Exceso Reglamentario (Ultra Vires)

   Suponga que el Reglamento de desarrollo de la LV define lo que denomina “elementos anexos” a las viviendas y a los locales urbanos, y en esa definición incluye trasteros y garajes y asimila su régimen a los de las viviendas y los locales urbanos, incluyendo los derechos y deberes de los propietarios. ¿Afectaría ello a la validez del Reglamento?

   Sí, podría afectar. El reglamento no puede ampliar el ámbito de aplicación de la ley ni alterar su objeto. Si la LV regula exclusivamente viviendas y locales urbanos, incluir como sujetos regulados a los trasteros o garajes supone un exceso reglamentario (ultra vires). Es decir, el reglamento estaría regulando materias no contempladas por la ley, vulnerando el art. 9.3 CE (jerarquía normativa) y el art. 47.2 LPACAP.

   Solo sería válido si la LV permitiera expresamente la ampliación de su ámbito material o si se tratara de simples precisiones técnicas. Pero si supone extender derechos y deberes a bienes no previstos, el reglamento sería nulo de pleno derecho.

7. Impugnación Indirecta de Reglamentos

   Contexto normativo de la LV: En 2020 las Cortes Generales aprueban la Ley sobre la Vivienda (LV), que regula el estatuto de la propiedad inmobiliaria en lo referente a viviendas o locales urbanos, en desarrollo directo del derecho constitucional de propiedad privada y de su función social (art. 33 CE), y en relación con los mandatos del art. 47 CE. Además, prevé infracciones y sanciones administrativas en materia de certificación energética y rehabilitación de fachadas (desarrollando el art. 25 CE). La disposición final tercera de la LV autoriza al Gobierno para su desarrollo. En uso de esta habilitación, en noviembre de 2022 el Gobierno de la Nación aprueba un reglamento de desarrollo.

   Pregunta: Suponga que el Reglamento de desarrollo de la LV tuviese un vicio en su contenido o en su procedimiento de aprobación: ¿existe en el Derecho español alguna vía para que usted, propietario de un local urbano a quien se aplica ese Reglamento en noviembre de 2023 – por ejemplo, a través de un acto administrativo que le impone una obligación concreta – pueda obtener protección ante el poder judicial? En su caso, ¿cuál sería esa vía?

   Sí. Aunque haya transcurrido el plazo para interponer un recurso directo contra el reglamento, el propietario puede obtener protección judicial mediante la impugnación indirecta del reglamento prevista en el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

   Este mecanismo permite que, al recurrir el acto administrativo individual que aplica el reglamento, el interesado alegue que el reglamento en el que se fundamenta es ilegal o nulo, ya sea por vicios de contenido (exceso reglamentario, infracción de ley) o por vicios de procedimiento (omisión de dictamen, falta de trámites esenciales).

   Si el juez aprecia la ilegalidad del reglamento:

   • Anulará el acto administrativo.
   • Y podrá plantear cuestión de ilegalidad conforme al art. 27 LJCA ante el órgano competente para declarar la nulidad del reglamento con efectos erga omnes.

8. Reserva de Ley Sancionadora

   Suponga que el Reglamento de desarrollo de la LV prevé infracciones y sanciones en materia de certificación energética que no aparecen en la LV (o sea que añade supuestos infractores y sancionadores no previstos en él). ¿Afectaría ello a la validez del Reglamento?

   Sí. El reglamento sería nulo de pleno derecho. Conforme al art. 25 CE, solo la ley puede tipificar infracciones y sanciones (principio de legalidad y reserva de ley sancionadora). El reglamento puede desarrollar lo previsto en la ley, pero no crear nuevas infracciones ni nuevos tipos sancionadores.

   Hacerlo vulneraría la reserva de ley sancionadora, el principio de jerarquía normativa del art. 9.3 CE y el art. 47.2 LPACAP (nulidad de disposiciones contrarias a la ley).

   Además, el art. 27 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) prohíbe expresamente que los reglamentos introduzcan infracciones o sanciones adicionales a las previstas en la ley.

II. Jerarquía Normativa y Potestad Administrativa en Materia de Tráfico

1. Identificación de las Normas y Ordenación por su Rango

   En el supuesto aparecen tres tipos de normas con diferente rango y naturaleza jurídica:

   • Texto Articulado de Tráfico (TAT) de 1990: Adopta la forma de Real Decreto Legislativo, aprobado en virtud de una delegación legislativa de las Cortes Generales (arts. 82 y ss. CE). Por tanto, posee rango y fuerza de ley en sentido material.
   • Real Decreto 818/2009, por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores: Es un reglamento ejecutivo del Gobierno, dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria del art. 97 CE. Su rango es inferior al de la ley (TAT) y superior al de las disposiciones ministeriales.
   • Orden Ministerial 316/2003: Se trata de un reglamento ministerial de carácter secundario, dictado por el Ministerio del Interior. Su rango es el más bajo dentro de la jerarquía normativa del supuesto, estando subordinada al Real Decreto y a la ley.

   Pirámide normativa del supuesto (de mayor a menor rango):

   1. Texto Articulado de Tráfico de 1990 (Ley delegada).
   2. Real Decreto 818/2009 (Reglamento gubernamental).
   3. Orden Ministerial 316/2003 (Reglamento ministerial).

2. Naturaleza de la Decisión sobre el Otorgamiento del Permiso de Conducción

   La decisión administrativa relativa al otorgamiento del permiso de conducción es una potestad claramente reglada. El art. 1 del Reglamento General de Conductores establece los requisitos necesarios para obtener la autorización (aptitud psicofísica, conocimientos, aptitudes), de modo que la Administración no dispone de margen valorativo respecto de su concurrencia.

   Además, el art. 42 del propio Reglamento dispone expresamente que «en ningún caso podrá ser admitido a las pruebas quien no haya realizado su formación en escuelas de conductores autorizadas». Se trata de un requisito objetivo, imperativo y no susceptible de apreciación discrecional.

   Por tanto, la actuación administrativa consiste en la mera aplicación automática del mandato reglamentario. La potestad es totalmente reglada, sin espacio para valoración o juicio de oportunidad.

3. Relevancia de la Afectación de Derechos Fundamentales en la Potestad Reglamentaria Sancionadora

   La existencia de vínculos entre las infracciones y sanciones de tráfico y derechos fundamentales como la libertad ambulatoria (art. 19 CE), el derecho de propiedad (art. 33 CE) o la presunción de inocencia (art. 24 CE) no impide que el Gobierno, en ejercicio del art. 97 CE, dicte reglamentos en la materia.

   No obstante, esta afectación sí condiciona el contenido del reglamento, ya que el art. 25.1 CE establece la reserva de ley en la tipificación de infracciones y sanciones. Por tanto, el Gobierno solo puede dictar un reglamento de desarrollo, pero no puede:

   • Crear nuevos tipos infractores.
   • Introducir sanciones no previstas por la ley.
   • Modificar elementos esenciales de la tipicidad.

   En conclusión, la afectación a derechos fundamentales no elimina la competencia reglamentaria, pero limita estrictamente su contenido, que debe ajustarse a lo previsto por la norma con rango de ley.

4. Consecuencias de la Contradicción entre el Real Decreto y la Orden Ministerial

   En caso de contradicción normativa entre el Real Decreto 818/2009 y la Orden Ministerial 316/2003, debe prevalecer la norma de rango superior, es decir, el Real Decreto. De conformidad con el art. 9.3 CE (principio de jerarquía normativa) y el art. 47.2 LPACAP, carecen de validez las disposiciones reglamentarias que contradigan normas superiores.

   Por tanto, la Orden Ministerial no puede oponerse ni modificar un Real Decreto. La contradicción provoca la nulidad de pleno derecho de la OM en la parte en que resulte incompatible con el RD, sin necesidad de derogación expresa.

5. Naturaleza del Acto Administrativo y Existencia de Vicio

   La resolución de la Jefatura Provincial que concede el permiso de conducción constituye un acto administrativo singular de carácter habilitante. Dado que el solicitante no cumplía el requisito esencial impuesto por el art. 42 del Reglamento General de Conductores (formación en escuela autorizada), la Jefatura ha prescindido de un requisito reglado y obligatorio.

   Esto implica un vicio de nulidad absoluta, ya que el acto se dicta en contradicción directa con una norma reglamentaria de obligado cumplimiento y prescinde de un requisito esencial. De acuerdo con el art. 47.1 LPACAP, son nulos los actos adoptados con omisión de requisitos esenciales y los dictados contra disposiciones de rango superior. En consecuencia, el permiso otorgado es nulo de pleno derecho.

6. Validez de la Circular Provincial y Modificación de Exámenes

   Las circulares carecen de naturaleza normativa, pues se limitan a expresar instrucciones internas, según el art. 6 de la LRJSP. Por tanto, una circular no puede alterar el contenido de un reglamento, ni imponer nuevas pruebas en los exámenes para la obtención del permiso de conducción. La circular que añade una prueba adicional al examen es manifiestamente ilegal, por vulneración del principio de jerarquía normativa.

   Tampoco podría hacerlo el Ministro mediante Orden Ministerial, dado que el examen oficial está regulado por Real Decreto, norma de rango superior que solo puede ser modificada por otra norma del mismo rango (art. 9.3 CE y art. 24.2 de la Ley del Gobierno). Una OM no puede innovar un RD.

   En conclusión, tanto la circular como una eventual OM serían inválidas, por vulneración del principio de jerarquía normativa.