El Estudio de la Administración Pública: La Visión de Woodrow Wilson

I. El Objeto del Estudio Administrativo

El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qué puede hacer adecuada y exitosamente el gobierno y, en segundo lugar, cómo puede hacerlo con la máxima eficiencia y al mínimo costo posible, ya sea de dinero o de esfuerzo.

Antes de adentrarnos en este estudio, es necesario:

• Tomar en cuenta lo que otros han hecho en la misma línea, es decir, la historia del estudio.
• Averiguar exactamente cuál es el objeto del estudio.
• Determinar cuáles son los mejores métodos para desarrollarlo y las concepciones políticas más esclarecedoras de que debemos proveernos para introducirnos en él.

La ciencia de la administración es el fruto más reciente de la ciencia política.

La administración es la parte más obvia del gobierno; es este mismo en acción; es el aspecto más visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; y es, por supuesto, tan antigua como él mismo.

Hasta nuestros días, todos los politólogos que ahora leemos habían pensado, discutido y dogmatizado solamente acerca de la constitución del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado; de la esencia y sede de la soberanía, del poder popular y de la prerrogativa real; acerca de los significados más profundos residentes en el corazón del gobierno y acerca de los altos fines puestos como objetivos a este por los deseos y la naturaleza del hombre.

La filosofía es, como dice Hegel, «nada sino el espíritu de ese tiempo expresado en pensamiento abstracto»; la filosofía política, como la filosofía de cualquier otra clase, solamente ha enfrentado al espejo los hechos contemporáneos.

El problema en los primeros tiempos era la constitución del gobierno y, por consiguiente, era eso lo que absorbía los pensamientos de los hombres. Había muy poca preocupación acerca de la administración. Las funciones del gobierno eran sencillas porque la vida, en sí misma, era sencilla. No había ningún sistema complejo de ingresos públicos ni de deuda pública para confundir a los financieros.

Las tareas administrativas tienen que ser cuidadosa y sistemáticamente ajustadas a estándares de política cuidadosamente probada; esta es la razón por la que tenemos ahora lo que nunca antes tuvimos: una ciencia de la administración.

El gobierno tenía antes pocos jefes; ahora son numerosos. Las mayorías antes sobrellevaban al gobierno; ahora lo conducen. Donde antes el gobierno seguía los caprichos de una corte, ahora debe seguir los puntos de vista de una nación.

Las funciones del gobierno son cada día más complejas y difíciles. La administración está en todos lados impulsando nuevas iniciativas. Cosas como esas deben estudiarse para poder hacerse bien. «La idea del Estado es la conciencia de la administración». Viendo cada día cosas nuevas que el Estado debe hacer, lo siguiente es ver claramente cómo debe hacerlas.

La ciencia de la administración procura enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos informales, para reforzar y purificar su organización y coronar sus deberes con escrupulosidad. Esta es una de las razones por las que existe esa ciencia.

Pero, ¿dónde ha crecido esta ciencia? Es una ciencia extranjera que habla muy poco el idioma de los orígenes ingleses o americanos. La han desarrollado profesores franceses y alemanes y, por consiguiente, la administración debe ser adaptada a un Estado complejo y multiforme.

Fases del Desarrollo Gubernamental y Administrativo

Woodrow Wilson identifica tres periodos de crecimiento de los gobiernos:

1. Gobernantes absolutos y un sistema administrativo adaptado al gobierno absoluto.
2. Constituciones estructuradas para acabar con los gobernantes absolutos y sustituirlos por el control popular, en las cuales la administración es marginada por esos fines más elevados.
3. El pueblo soberano emprende el desarrollo de la administración bajo esa nueva constitución que lo ha llevado al poder.

El perfeccionamiento de la maquinaria civil es a menudo la voluntad de un gobernante absoluto, como se observa en el caso francés con Napoleón.

En naciones en época de hacer constituciones y reformas populares, es extremadamente difícil terminar ese proceso y abrir al público oficinas de administración entrenadas y económicas. Parece que no hay fin a los retoques de las constituciones. Una constitución ordinaria rara vez dura diez años sin reparaciones o adiciones, llegando tarde el tiempo para los detalles administrativos. Inglaterra y EE. UU. son ejemplos claros.

En el periodo en que el pueblo tiene que desarrollar la administración de acuerdo con las constituciones que él mismo ganó en un periodo anterior de lucha con el poder absoluto, resulta más difícil para la democracia organizar la administración que para la monarquía.

El pueblo tendrá una variedad de opiniones diferentes. No puede estar de acuerdo sobre algo sencillo; los avances deben hacerse a través de compromisos, con la combinación de diferencias, con el recorte de planes y la supresión de intereses demasiado directos.

La reforma práctica debe ser lenta, y toda reforma debe estar llena de compromisos. En la medida en que la opinión pública exista, debe gobernar. Es crucial educar a sus conciudadanos para que deseen algún cambio, y una vez logrado esto, persuadirlos a querer precisamente el cambio que se desea. Primero debe lograr que la opinión pública desee oír y después procurar que oiga las cosas apropiadas.

II. El Campo de la Administración y su Relación con la Política

El campo de la administración es el campo de los negocios. Está separado de la prisa y la contienda de la política; en muchos de los puntos permanece aparte, incluso, del terreno debatible del estudio constitucional. Es una parte de la vida política, pero al mismo tiempo, está muy por encima del nivel aburrido del mero detalle técnico por el hecho de que, a través de sus grandes principios, está directamente relacionada con las duraderas máximas de la sabiduría política y las permanentes verdades del progreso político.

El objeto del estudio administrativo es rescatar los métodos ejecutivos de la confusión y el costo del experimento empírico y ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables.

Precisamente, la administración está fuera de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política establece las tareas de la administración, no se debe permitir que manipule sus oficinas.

Bluntschli afirma: Política, dice, es la actividad del Estado «en cosas grandes y universales», mientras que, por otro lado, administración es «la actividad del Estado en cosas individuales y pequeñas». La política no hace nada sin la ayuda de la Administración.

Distinción entre Cuestiones Constitucionales y Administrativas

Niebuhr sostiene: «La libertad», dice, «depende incomparablemente más de la administración que de la constitución». La libertad no puede vivir separada del principio constitucional; ninguna administración, por perfectos y liberales que sean sus métodos, puede dar a los hombres más que una pequeña falsificación de libertad, si se basa en principios de gobierno no liberales.

La administración pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Cualquier aplicación particular de una ley general es un acto de administración.

El administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la elección de medios para llevar a cabo su tarea. No es y no debe ser un mero instrumento pasivo. La distinción es entre planes generales y medios especiales.

La relación entre opinión pública y administración: la opinión pública debe desempeñar el papel de crítico con autoridad.

El problema es hacer eficiente a la opinión pública sin tolerar que sea entrometida.

Si debemos mejorar la opinión pública, que es el poder motor del gobierno, debemos preparar mejores funcionarios como aparato del gobierno.

La burocracia puede existir solo donde todo el servicio del Estado es removido de la vida política común del pueblo, tanto los jefes como los subalternos. Sus motivos, objetivos, políticas y estándares deben ser burocráticos.

III. Métodos y Perspectivas para el Estudio de la Administración

Una vez vistos en cierta extensión el objeto y los propósitos del estudio de la administración, ¿qué debemos concluir con relación a los métodos que mejor se adapten a él, y a los puntos de vista más ventajosos para su desarrollo?

No estudiamos el arte de gobernar: gobernamos. (Por ejemplo, no estudiamos el arte de caminar, pero todos sabemos y estamos preparados para hacerlo).

En cuanto concierne a las funciones administrativas, todos los gobiernos tienen un fuerte parecido estructural; más que eso, si deben ser uniformemente eficientes y útiles, deben tener un gran parecido estructural. Un hombre libre tiene los mismos órganos corporales, las mismas partes ejecutivas que el esclavo, sin importar lo diferentes que puedan ser sus motivos, sus servicios, sus energías. Monarquías y democracias, radicalmente diferentes como son en otros aspectos, tienen en realidad que afrontar el mismo problema.

Hay que notar que es la distinción entre administración y política lo que hace el método comparado tan certero en el campo de la administración. Cuando estudiamos los sistemas administrativos de Francia y Alemania, a sabiendas de que no estamos buscando principios políticos, no necesitamos preocuparnos en absoluto por las razones constitucionales o políticas que los franceses o los alemanes dan para sus prácticas cuando nos las explican. Si se tiene presente esta distinción, es decir, estudiar la administración como un medio de poner nuestra política en práctica conveniente, como un medio de hacer que lo democráticamente político sea administrativamente posible para cada uno de ellos, estamos en terreno perfectamente seguro, y podemos aprender sin error lo que los sistemas extranjeros tienen que enseñarnos.

Nuestra propia política tiene que ser la piedra angular para todas las teorías.

Nuestro deber es dar la mejor vida posible a una organización federal, a un sistema dentro de sistemas; hacer que los gobiernos del pueblo, la ciudad, el condado, el estado y la federación, vivan con una fuerza parecida y una salud igualmente asegurada, haciendo que cada uno sea sin duda su propio señor y, sin embargo, haciéndolos a todos interdependientes y cooperativos, combinando independencia con ayuda mutua.

Principios parecidos de libertad civil se encuentran en todas partes patrocinando métodos iguales de gobierno; y si estudios comparados de formas y medios de gobierno nos pueden permitir que se ofrezcan sugerencias que combinen prácticamente la apertura y el vigor en la administración de esos gobiernos, con docilidad dispuesta para una crítica pública, seria y bien fundamentada, habrán probado ser ellos mismos dignos de ser ubicados entre los más altos y más fructíferos de los campos del estudio político.