El Principio Non Bis in Idem

El principio non bis in idem, de naturaleza constitucional implícita al derivar de los principios de tipicidad y reserva de ley del artículo 25.1 de la Constitución Española (CE), constituye además una exigencia del principio de proporcionalidad, pues sin él podría producirse una sanción desproporcionada.

Dimensiones del Principio

Este principio presenta una doble vertiente:

• Dimensión material: Prohíbe sancionar dos veces por la misma infracción.
• Dimensión procesal: Impide la coexistencia de dos procedimientos sancionadores cuando concurren las tres identidades: hechos, sujetos y fundamento. Se precisa que la identidad de fundamento se identifica con la identidad normativa y del interés jurídico protegido.

En consecuencia, el non bis in idem excluye la dualidad sancionadora no solo entre el ámbito penal y el administrativo, sino también dentro del propio ámbito penal, del administrativo e incluso dentro de un mismo procedimiento, siempre que concurran dichas identidades.

Compatibilidad de Sanciones

No obstante, la doctrina constitucional admite la compatibilidad entre sanciones penales y disciplinarias cuando el fundamento y el interés jurídico protegido son distintos. Por ejemplo:

• Se declara compatible una sanción penal y otra disciplinaria a un policía, admitiendo incluso varias sanciones disciplinarias adicionales por la diversidad de bienes jurídicos afectados.
• Se permite la compatibilidad entre sanciones penales y sanciones administrativas rescisorias de actos favorables, como la retirada del permiso de conducir, salvo coincidencia con penas accesorias equivalentes.
• En relación con las sanciones impuestas por órganos de la Unión Europea, se establece que no juega el non bis in idem cuando no concurren las tres identidades, si bien debe graduarse a la baja la sanción nacional para evitar excesos.

Infracciones Continuadas y Permanentes

Respecto de las infracciones continuadas o permanentes, se plantean problemas específicos de aplicación del principio, siendo la jurisprudencia oscilante entre distintos criterios:

• Única infracción: En determinados supuestos se considera la existencia de una sola sanción, como en la simulación sucesiva de transferencias de valores.
• Analogía penal: En otros, se aplica analógicamente el art. 74.1 del Código Penal (CP), imponiendo una sola sanción en su grado superior.
• Persistencia en la conducta: Se ha admitido la iniciación de un segundo procedimiento cuando el infractor persiste en la conducta y ya existe una primera sanción ejecutiva (casos de ruidos reiterados o vertidos contaminantes).
• Infracciones diferenciadas: En ocasiones se consideran independientes aun cuando se cometan en un mismo trayecto, como ocurre al saltarse dos semáforos en rojo según la jurisprudencia reciente.

La doctrina distingue entre:

1. Infracciones permanentes: Una única conducta continuada en el tiempo cuya cesación depende del infractor, aplicándose el art. 63.3 de la Ley 39/2015.
2. Infracciones continuadas: Pluralidad de acciones u omisiones conectadas por un plan preconcebido. Aunque el art. 29.6 recoge su configuración, no determina la sanción aplicable, por lo que se recurre al principio de proporcionalidad y a los criterios de graduación del art. 29.3 de dicha ley.

Así, el principio non bis in idem opera como garantía esencial del sistema sancionador, impidiendo duplicidades punitivas indebidas pero permitiendo la coexistencia razonable de sanciones en distintos planos del ordenamiento.

El Principio de Reserva de Ley

El principio de reserva de ley, concebido como una garantía formal del principio de legalidad según la jurisprudencia constitucional, exige que la predeterminación normativa de las infracciones y sanciones se realice necesariamente mediante normas con rango de ley, en coherencia con el carácter excepcional del poder sancionador de la Administración.

Límites de la Potestad Reglamentaria

El artículo 128.2 de la Ley 39/2015 prohíbe que los reglamentos tipifiquen infracciones o establezcan sanciones. Su función queda limitada al desarrollo de la ley mediante el denominado complemento indispensable, de manera que puedan introducir especificaciones y graduaciones para facilitar la identificación de ilícitos, pero sin crear nuevos tipos ni modificar los límites establecidos por el legislador.

En consecuencia:

• No son válidas las regulaciones reglamentarias independientes sin cobertura legal específica (SSTC 26/2005 y 3/1988).
• No se admiten cláusulas de deslegalización por remisión genérica, salvo en el ámbito disciplinario de los Colegios Profesionales, donde se admite una habilitación más amplia.
• Esta exigencia no opera retroactivamente para anular reglamentos anteriores a la Constitución.

Particularidades en la Administración Local y Disciplinaria

Respecto a la Administración Local, la doctrina del Tribunal Constitucional evolucionó hacia una reserva de ley más flexible debido al carácter representativo del Pleno municipal y la autonomía local. No obstante, la ley debe fijar criterios mínimos de antijuridicidad y determinar las clases de sanciones posibles, correspondiendo a las ordenanzas su concreción (Ley 57/2003).

En cuanto a la potestad disciplinaria, el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) sometió expresamente el régimen disciplinario al principio de legalidad. Esto se refuerza con el art. 25.3, que extiende los principios del ejercicio de la potestad sancionadora a todo el personal al servicio de las Administraciones Públicas, implicando la prohibición del art. 27.3 de que el reglamento cree nuevas infracciones o sanciones.

El Principio de Culpabilidad

El principio de culpabilidad implica que para imponer una sanción administrativa no basta la mera realización de la conducta infractora; es imprescindible la concurrencia de dolo o culpa. Esto es coherente con la presunción de inocencia del art. 24.2 CE, que exige actividad probatoria suficiente.

Marco Legal Vigente

Aunque el derogado art. 130.1 de la Ley 30/1992 mencionaba la responsabilidad por «simple inobservancia», la normativa vigente —específicamente el art. 28.1 de la Ley 40/2015— exige expresamente la presencia de dolo o culpa como requisito indispensable. Además:

• Error de Derecho: La culpabilidad queda excluida cuando el infractor actúa bajo error, especialmente si es invencible y la interpretación realizada es razonable (art. 179.2.e de la Ley General Tributaria).
• Motivación: La Ley 40/2015 exige que la Administración motive adecuadamente la existencia de culpabilidad.
• Sujetos responsables: El principio se extiende a personas físicas, personas jurídicas, grupos sin personalidad y patrimonios independientes (art. 28.1).

Responsabilidad Solidaria y Vigilancia

El principio también se aplica en los casos de responsabilidad solidaria previstos en el art. 28.3 de la Ley 40/2015, que obliga a individualizar la sanción pecuniaria según el grado de participación. Finalmente, el art. 28.4 permite tipificar como infracción el incumplimiento de obligaciones de vigilancia o prevención, siendo siempre imprescindible que exista culpa en cada caso concreto.