Principios Fundamentales del Derecho Administrativo

Principio de Reserva de Ley

Constituye un principio clásico del constitucionalismo. La Constitución de 1980 consagra este principio estableciendo un catálogo de materias que solo pueden ser reguladas por ley. El problema surge ante la imposibilidad material que tiene el legislador para poder regular de forma eficaz y oportuna todas las conductas sociales, lo cual se aborda mediante la regulación de esas materias a través de la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

Principio de Interpretación Conforme a la Constitución

El carácter normativo de la Constitución produce como efecto práctico una nueva regla o principio de interpretación de las normas jurídicas. La Constitución garantiza la unidad del ordenamiento jurídico en la medida que es fundamento último de validez de todas las normas que lo integran. La unidad no solo se limita al tema de validez de las normas, sino también a la unidad que debe darse a las mismas al momento de ser interpretadas. Debe existir unidad en el sentido y alcance de las normas. Las modernas teorías de la argumentación jurídica reconocen la posibilidad de que una norma pueda tener más de un sentido y alcance; la interpretación de las normas ha ido evolucionando hacia la dialéctica con el objeto de justificar una determinada interpretación. El operador jurídico deberá preferir aquella interpretación que se adecue o reconozca una mayor conformidad con lo prescrito en la Carta Fundamental.

Principio de Unidad

Señala que todas las normas que integran las fuentes positivas deben conformarse a la Constitución y formar un todo unitario. La norma de validez es la Constitución. Si una norma no se conforma con la Constitución, debe ser expulsada del ordenamiento.

Principio de Jerarquía

El ordenamiento jurídico nacional establece distintos grados de normas, las cuales están vinculadas en una relación de jerarquía. La Constitución se encarga de establecer con absoluta claridad su mayor jerarquía dentro del sistema, lo cual se ve reflejado en el artículo 6 de la CPR, señalando que la Constitución es obligatoria para todo órgano estatal y sujeto de derecho. Esta obligatoriedad no solo alcanza a la Carta Fundamental, sino también a las normas dictadas conforme a ella. Este principio se proyecta en la ley y los reglamentos.

• Leyes: Están sometidas a la Constitución en sus diversas manifestaciones: leyes interpretativas de la Constitución, Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC), Leyes de Quórum Calificado (LQC), y las Leyes Ordinarias (LO). Además, debemos incluir a los Decretos con Fuerza de Ley (DFL).
• Reglamentos: Hay diversos tipos que tienen su fundamento en la Constitución: los reglamentos presidenciales, los de las cámaras legislativas, el reglamento del Consejo de Seguridad Nacional, y además estarían los reglamentos regionales y municipales.

Principio de Homogeneidad

Las normas que se encuentran en un mismo grado o nivel dentro del ordenamiento tienen el mismo valor y fuerza obligatoria. En caso de conflicto entre ellas, no cabe aplicar el criterio de jerarquía para resolverlas, sino que hay que recurrir a los criterios de especialidad y temporalidad como mecanismo de solución. Por ejemplo, ante una antinomia entre la potestad reglamentaria presidencial y las ordenanzas municipales, surge la duda sobre si ambas categorías de normas tienen el mismo grado o jerarquía. ¿Podríamos sostener que un reglamento del Presidente de la República tiene la capacidad de derogar o modificar una ordenanza municipal? Esto se resolverá aplicando el principio de competencia.

Principio de Competencia

Constituye uno de los elementos que el constituyente ha establecido para determinar la validez de la actuación de los órganos del Estado, bajo la sanción de considerar nulo el acto en caso de que no sea respetada. La conformidad que debe guardar una norma para ser válida deriva de tres factores: el órgano, el procedimiento y la materia o contenido. Expresa sus mayores efectos en los sistemas de descentralización política donde la competencia legislativa es compartida entre el Estado y las diversas unidades territoriales. Así, el ordenamiento jurídico será visto no solo desde una perspectiva vertical o jerárquica, sino también sobre la base de una estructura horizontal. Permite integrar fuentes que son de un mismo rango pero que se van a diferenciar en cuanto a las materias reguladas. Ejemplo: ¿Se puede regular a través de un reglamento el régimen jurídico laboral? No, por el principio de competencia que distribuye ámbitos de competencia normativa.

Principio de Procedimiento

En ciertos casos, la competencia no es suficiente, por tanto, aparece el principio de procedimiento. La Constitución ha señalado que determinadas materias serán reguladas por distintos tipos de leyes, las cuales están sometidas a distintos procedimientos. Entonces, así como el Presidente de la República no puede regular a través de un decreto con fuerza de ley temas propios de ciudadanía porque no está dentro de la competencia de dicha potestad, el Congreso tampoco podría regular a través de una ley ordinaria temas propios de ley orgánica constitucional. El artículo 63 de la CPR indica: “Son materias de ley las que en virtud de la Constitución deben ser objeto de leyes orgánicas constitucionales”.

Principio de Control

El profesor Cordero cuestiona que el denominado control tenga naturaleza de principio, argumentando que no es un fin en sí mismo, sino un medio para conseguir otros fines. No obstante, entenderemos el control como un principio, dado que el legislador lo trata como tal.

Cuestionamiento Doctrinal

Una de las cuestiones discutidas cuando el legislador consagró positivamente el principio de control (antes de la Ley N° 18.575 no existía explícitamente como principio; el artículo 3 de esta ley lo consagra) fue si era realmente un principio. Juristas concluían, en el contexto del Estado de Derecho, que el control sí era un principio.

Consagración Constitucional

Nuestra Constitución no consagra un principio de control de manera explícita, sin perjuicio de que hay ciertas normas que son manifestaciones de control. Por ejemplo, el artículo 98 de la CPR establece que a la Contraloría General de la República le corresponde el control de legalidad de los actos de la Administración.

Concepto y Alcance

Son aquellos mecanismos que prevé el ordenamiento jurídico para examinar si la Administración ha cumplido o no con su deber de actuar conforme a la juridicidad, la oportunidad, la eficiencia y la eficacia exigidas. El control implica una actividad de examen para determinar si el acto tiene fundamentos, si fue oportuno, si tiene mérito, si fue conveniente, o si la actuación fue eficiente (adecuado uso de recursos públicos) y eficaz (persecución de fines y objetivos previstos).

Principios Relacionados

Nuestra CPR consagra dos principios que presuponen la existencia del principio de control:

• Principio de Juridicidad (Art. 7 inc. 3 CPR)
• Principio de Responsabilidad

Referencia legal: Ley N° 18.575, Art. 3 inc. 2.

Clasificaciones del Control

• Criterio Temporal:
  • Control Preventivo (a priori): Se realiza antes de la actuación. Ejemplo: El trámite de toma de razón por la Contraloría.
  • Control Represivo (a posteriori): Se realiza sobre la actuación ya ejecutada. Ejemplo: El control jurisdiccional sobre un acto administrativo que lesiona derechos; los dictámenes de la Contraloría que determinan si un acto ya dictado se ajustó a derecho.
• Criterio Objetivo: Hace referencia al objeto controlado. El control puede extenderse a aspectos de juridicidad, oportunidad y gestión.
• Criterio Subjetivo:
  • Control Administrativo: Puede ser interno (dentro del mismo órgano) o externo (ej. Contraloría).
  • Control Jurisdiccional: Corresponde a los tribunales que ejercen jurisdicción.
  • Control Político: Aquel que realiza la Cámara de Diputados respecto de los actos del Gobierno.

Principio de Garantía Patrimonial

Pretende mantener indemnes patrimonialmente a los particulares frente a la acción de la Administración. Por ejemplo, si la Administración actúa y causa un daño (ej. un vehículo fiscal choca a un particular), el afectado puede interponer una demanda por daño emergente y daño moral frente a la disminución de su situación patrimonial.

Principio de Publicidad

Establecido en el artículo 8 inciso 2 de la CPR: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.”

Este principio es desarrollado por la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública (Ley de Transparencia), que fortalece la cláusula de Estado democrático y la cláusula de probidad administrativa.

Tipos de Transparencia

• Transparencia Pasiva: Aquella que el particular solicita al órgano a través de mecanismos establecidos (ej. formularios, portal web). El servicio público tiene 20 días hábiles para entregar la información solicitada.
• Transparencia Activa: Aquella información que los servicios públicos están obligados a mantener actualizada y permanentemente disponible para el ciudadano en sus sitios web.

Principio de Legalidad vs. Juridicidad

Hoy en día no es propio hablar solo de principio de legalidad, ya que implicaría un sometimiento exclusivo a la ley, lo cual tenía sentido bajo las Constituciones de 1833 y 1925. Nuestra Constitución actual goza de supremacía constitucional y eficacia normativa directa. Por tanto, hoy este principio se extiende no solo a la ley, sino que comprende a la CPR y al ordenamiento jurídico en su conjunto. De esta manera, cuando hablamos de un “control de juridicidad”, nos referimos a un control a la luz del Derecho en general, y no solamente a la ley. Se confrontan los actos administrativos con el denominado “bloque de constitucionalidad”.

Principio de Juridicidad

Concepto

Corresponde a aquel principio según el cual la Administración Pública del Estado se encuentra sometida no solo a la ley, sino al Derecho en su conjunto, noción más amplia que incluye normas superiores e inferiores a la ley. Además, implica un sometimiento a los principios, valores y garantías de los derechos y libertades.

Vinculación al Derecho

1. Vinculación Negativa: Propia de los particulares, quienes pueden hacer todo aquello que no se encuentre prohibido por la ley. Su ámbito de actuación es mayor que el de un órgano del Estado. Se condice con el principio de libertad, base de nuestro sistema jurídico-constitucional. El Estado restringe la libertad solo en la medida necesaria para armonizarla con otros bienes como el interés general o la seguridad nacional.
2. Vinculación Positiva: Propia de los órganos del Estado, los cuales pueden hacer solamente aquello que la ley (o el ordenamiento jurídico) les ha autorizado expresamente. Adolf Merkl se refirió a este principio como aquel sometimiento de la Administración a la ley, entendiendo que para actuar requiere una habilitación legal previa.

Desarrollo según Aldunate (Arts. 6 y 7 CPR)

Aldunate desarrolla el principio de juridicidad en dos grupos de normas:

1. Normas Orgánicas o de Procedimiento: Los órganos del Estado deben ser creados por la Constitución y la ley. El principio de juridicidad tiene una faz orgánica: el órgano debe ser creado conforme a derecho y actuar en la forma que la ley le ha señalado, sometiéndose a su procedimiento. Estas normas miran al órgano en su faz estática. Si un órgano actúa fuera de sus competencias o desvía recursos para fines distintos a los asignados, infringe el principio de juridicidad.
2. Normas Materiales de Competencia: Se refiere a ciertos criterios que permiten determinar si ese órgano actuó o no de acuerdo con las exigencias del principio de juridicidad. Aldunate entiende que estas normas de competencia, que son criterios para evaluar el ajuste al principio de juridicidad, vendrían dadas principalmente por las normas contenidas en los capítulos I (Bases de la Institucionalidad) y III (Derechos y Deberes Constitucionales) de la Constitución.

Extensión del Principio de Juridicidad

• El órgano debe ser creado por la Constitución y la ley.
• Los órganos del Estado deben someter su acción a la CPR y a las normas dictadas de conformidad a ella.
• Deben actuar previa investidura regular de sus miembros, dentro de sus competencias y en la forma prescrita por la ley.
• No pueden atribuirse otras potestades que la CPR o la ley no les han conferido expresamente.

Principio de Responsabilidad

Este principio se presenta como la consecuencia directa e inmediata del control. Esta responsabilidad puede ser de distintos tipos:

• Responsabilidad civil (responsabilidad patrimonial del Estado).
• Responsabilidad penal del funcionario.
• Responsabilidad administrativa o disciplinaria.
• Responsabilidad política de la autoridad administrativa.

Estas responsabilidades poseen la característica de ser independientes una de la otra.

Principio de Confianza Legítima

Es el principio más nuevo en su desarrollo y más complejo de plantear. Hoy en día es el principio en virtud del cual se amparan los derechos de los particulares frente a la Administración.

Concepto

• Según Bermúdez: Se entiende como aquel amparo que debe dar el juez a los administrados en orden a que, si la Administración se ha comportado de determinada manera en el tiempo, se seguirá comportando de la misma manera en lo sucesivo bajo condiciones similares.
• Según Zúñiga: La confianza legítima es importante porque la Administración debe actuar generando confianza en el administrado, de modo que este pueda prever razonablemente el grado de seguridad jurídica que tiene su relación con la Administración.
• Según la Contraloría: Ha entendido que este principio es un límite a las potestades de la Administración, en particular a la potestad invalidatoria, donde se deben respetar las situaciones jurídicas consolidadas sobre la base de la confianza de los particulares en la actuación legítima de los órganos de la Administración.

Fundamento

A la base de dicha confianza encontramos la seguridad jurídica (denominada certeza jurídica por el derecho civil), que se extrae del artículo 19 N° 26 de la CPR. Es importante en una sociedad de mercado, ya que para realizar actividades económicas se necesita seguridad. Los particulares requieren tener seguridad jurídica para poder realizar su actividad económica.

Origen y Evolución

El principio de la confianza legítima tiene un origen doctrinario, introducido en Chile por Bermúdez. La jurisprudencia es muy reciente en esta materia; antiguamente, la protección a los particulares giraba en torno a la doctrina de los actos propios. Este principio primero fue desarrollado por la doctrina, luego recogido por los dictámenes de Contraloría y, finalmente, acogido por la jurisprudencia de la Corte Suprema.

Presupuesto

La confianza legítima presupone un precedente administrativo, es decir, se espera que la Administración siga actuando como lo ha hecho anteriormente para casos similares. Esto es una proyección interna de la Administración que tiene por objeto darle coherencia al actuar administrativo.

Deberes para la Administración

Esta confianza legítima impone ciertos deberes para la Administración, ya que es un principio que el particular opone frente a ella:

• Deber de actuar coherentemente: Respetar sus propios actos (vinculación al precedente).
• Deber de vinculatoriedad: No basta con observar el precedente, debe acatarlo o respetarlo.
• Deber de anticipación: Anticipar y anunciar un cambio de conducta.
• Deber de transitoriedad: Establecer un paso gradual entre la anterior y la nueva conducta, de modo que el particular pueda ajustar su comportamiento.
• Deber de juridicidad: La nueva conducta debe ser ajustada a derecho.

Principio de Tutela Judicial Efectiva

Debemos entender que los actos de la Administración son revisables por los órganos jurisdiccionales. Para que sean revisables, debemos consagrar a favor del particular el derecho a la tutela judicial efectiva, la cual está asociada al derecho de acción para poder promover su pretensión ante el órgano jurisdiccional. Los límites a este control jurisdiccional vendrán dados principalmente por aquellos actos derivados de la potestad discrecional, porque el gran problema que presenta el control jurisdiccional es si el órgano jurisdiccional puede sustituir la decisión de la Administración.

Otras Fuentes y Conceptos Relevantes

Tratados Internacionales

Los tratados internacionales (TI) son una fuente racional autónoma. En nuestro derecho, se presenta una discusión sobre su jerarquía:

• Algunos sostienen que tienen rango legal, basándose en el artículo 54 de la CPR que señala que el TI se someterá al procedimiento de la ley.
• Otros argumentan que, si tienen rango legal, pueden derogar leyes. Respecto a los TI sobre Derechos Humanos (DDHH), algunos dicen que tienen una jerarquía superior (incluso supralegal o constitucional), basándose en el artículo 5 inciso 2 de la CPR.
• El profesor Cordero entiende que los TI tendrían rango legal.

Una vez que el tratado ha entrado en vigor, se plantea una doble posibilidad:

1. Que el tratado tenga superior jerarquía que la ley, pudiendo llegar a adquirir rango constitucional.
2. Que tenga la capacidad de modificar o derogar los preceptos constitucionales (discutido).

Concepto de Derecho Administrativo

Conjunto de normas y principios que regulan a los órganos de la Administración del Estado, sus fines y medios de actuación, así como las relaciones entre estos órganos y entre estos y los particulares.

Concepto de Administración Pública

• General: Conjunto de entes que cuentan con personalidad jurídica de derecho público, ya sea propia o compartida, y que se encuentran bajo la dependencia y supervigilancia del Presidente de la República.
• Según Jorge Bermúdez: Entiende que la Administración Pública, cuyo objeto de estudio corresponde al Derecho Administrativo, es aquella conformada por una serie de entidades dotadas de personalidad jurídica propia o compartida, que se encuentran bajo la dependencia o subordinación del Presidente de la República.
• Doctrina: Se refiere al órgano que administra o, de acuerdo con la concepción funcional, al órgano que ejerce actividad administrativa.

Teorías sobre la Vinculación de la Administración con el Derecho

• Teoría del Estado Fisco (Alemania): Separa las actuaciones del Estado. Puede actuar como soberano (imperium) o como gestor/particular (ej. prestando servicios públicos). Cuando actúa como soberano, tradicionalmente no respondía; cuando actúa como particular, se somete a tribunales ordinarios.
• Teoría del Rule of Law (Origen Inglés – Rudolf von Gneist, no Lock): No distingue si el Estado actúa o no como soberano; si se somete a derecho, se somete al derecho común y a los tribunales ordinarios.
• Teoría del Régimen Administrativo (Origen Francés): Es el pensamiento que más influye en el derecho administrativo chileno. No distingue entre Estado fisco y soberano; lo importante es que el Estado responda. Se someterá a un derecho especial (Derecho Administrativo) aplicado por tribunales especiales (contencioso-administrativos).

La Administración y sus Pactos Fundacionales

La Administración moderna surge a través de tres pactos implícitos:

1. Se permite que la Administración dicte normas (potestad reglamentaria), pero estas deben estar subordinadas a la ley y a la Constitución.
2. Se permite que la Administración ejerza una “autotutela administrativa” (declarativa, ejecutiva), lo que implica que sus actos son ejecutorios, pero revisables por los tribunales de justicia.
3. La Administración se encuentra sujeta a derecho, pero a un derecho especial: el Derecho Administrativo.

Fuentes del Derecho

Metáfora para referirse al origen del derecho o de dónde este emana. “Aquellos actos a los que el ordenamiento jurídico confiere la capacidad de crear una norma”.

Ignacio de Otto: Las fuentes son los actos normativos a los que el ordenamiento jurídico les atribuye la virtualidad de producir normas generales.

Elementos de las Fuentes

• Sujeto: Órgano, autoridad, grupo social o personas individualmente consideradas con capacidad de crear derecho.
• Procedimiento: Necesario para el acto de creación normativa.
• Modo Externo (Fuentes Formales): Ley, costumbre, jurisprudencia, doctrina, etc.

Fuentes Racionales

• La Jurisprudencia: Pronunciamientos de la autoridad (judicial o administrativa) que se mantienen constantes y reiterados en el tiempo. Su peso depende del órgano que la dicta. Los dictámenes de la Contraloría General de la República también constituyen jurisprudencia administrativa.
• La Doctrina: Opinión realizada por los estudiosos del derecho (juristas). Su importancia radica en la auctoritas de quienes emiten la opinión. Mención especial: Jorge Huneeus, abogado y político cuyo aporte inicial fue pensar en la necesidad de controlar a la Administración.

Relación entre Jurisprudencia Administrativa y Judicial

El problema radica en la potestad de cada una: a la Administración (Contraloría) se le asigna una potestad declarativa para informar en derecho (dictámenes), mientras que a los órganos jurisdiccionales se les entrega el control jurisdiccional.

Ordenamiento Jurídico

Según Prof. Cordero: Conjunto unitario y coherente de normas jurídicas que rigen en un cierto momento dentro de un ámbito espacial determinado.

La Eficacia Directa de la Constitución

La CPR es una norma jurídica, vinculante y obligatoria respecto de sus destinatarios. El problema del carácter normativo de la CPR se relaciona con su eficacia:

• Eficacia Directa: Obliga a toda persona, institución o grupo social, debiendo ser aplicada directamente por los tribunales.
• Eficacia Indirecta: Vincula solo al legislador.

Nuestra Constitución optó por el modelo de eficacia directa, conclusión que deriva de lo dispuesto en el artículo 6: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución”.

Los Autos Acordados

Normas que emanan de los tribunales superiores de justicia. En el caso de la Corte Suprema, se dictan en virtud de la superintendencia directiva, correccional y económica que tiene sobre todos los tribunales de la nación. Estas disposiciones tienen un carácter interno y se dictan para la correcta administración de justicia. Sus destinatarios son los jueces y funcionarios que integran el Poder Judicial; en caso de infringirlos, incurren en responsabilidad disciplinaria. Producen un efecto reflejo respecto de los particulares, quienes no están obligados por ellos, pero pueden exigir su acatamiento por parte de los funcionarios judiciales.

Estado de Derecho

• Definición (R. Thoma): Es aquel en el que rige el principio de legalidad (juridicidad) de la Administración, así como las reglas de la división de poderes, de la supremacía y reserva de la ley, de la protección de los ciudadanos mediante tribunales independientes y de la responsabilidad del Estado por actos ilícitos.
• Concepto General: Aquel Estado regido por normas generales y abstractas que se predican como impersonales. Tiene como fin, en el caso del Estado democrático, promover el bien común.

Cláusula de Estado Social

Implica sostener que en nuestro ordenamiento jurídico existen derechos sociales. Al estar conformada por normas constitucionales, se le debe asignar un efecto normativo, principalmente por vía de interpretación.

Democracia

Según el profesor Aldunate: Aquella forma de gobierno en la cual las decisiones de interés público son adoptadas por la mayoría de las personas que se van a ver afectadas por esa decisión.

Solve et Repete

Ha sido definido como “un condicionamiento de la admisibilidad de los reclamos administrativos o las acciones contencioso-administrativas en contra de multas u otras obligaciones dinerarias declaradas a favor de la Administración, al pago previo de esta, o una fracción, por parte del particular afectado. En el fondo, se trata de una limitación material al acceso de los particulares a la jurisdicción, fundada en la rigurosidad en el uso de las vías procedimentales de reclamo en contra de la Administración”. Este principio ha sido fuertemente cuestionado por afectar la tutela judicial efectiva.