La Externalización en la Administración Pública: Estrategias para la Eficiencia y Transformación

Este documento se basa en la lectura de Jordi Mas: Gestión privada de los servicios públicos: la externalización (outsourcing) en la Administración Pública.

Introducción a la Externalización

La externalización, también conocida como outsourcing, consiste en confiar a agentes externos a la organización parte de la producción o de los servicios, especialmente aquellos en los que el dominio interno no es óptimo, con el fin de mejorar la posición competitiva.

En el ámbito público, aunque no es una práctica desconocida, en los últimos 20 años se ha convertido en uno de los pilares de la Nueva Gestión Pública (NGP) para impulsar la transformación organizativa. Se sitúa junto a otros elementos de similar relevancia como la agencialización o la privatización. Es importante diferenciar que, en la agencialización, el Estado crea una agencia pública que gestiona una parte concreta que el Estado le delega (va de lo público a lo público). Por otro lado, la externalización va de lo público a lo privado, con o sin ánimo de lucro, aunque su titularidad sigue siendo pública. Por ejemplo, un servicio de ayuda a domicilio.

Enfoques de la Gestión Pública

• Enfoque Neoempresarial: La NGP, desde una perspectiva neoempresarial, tiende a hacer un énfasis casi exclusivo en los conceptos de eficiencia y eficacia, con escasos matices y sin realizar el cambio de coordenadas pertinente para situarse en la lógica pública.
• Enfoque Neopúblico: Este enfoque, emergente en la actualidad, pretende dar una mayor consistencia a la NGP y a las prácticas que propugna. Desde un posicionamiento público, intenta adaptar los instrumentos de cambio organizativo a la realidad específica de lo público.

La externalización, desde el enfoque neopúblico, requiere de:

• Una comprensión de las condiciones que impulsan a utilizar la práctica de la externalización y de los objetivos que se persiguen con esta.
• Unos criterios que permitan discriminar entre las verdaderas necesidades de externalización y las simples manifestaciones de problemas organizativos resolubles por otras vías.
• Un proceso que ayude a decidir la oportunidad de externalizar cualquier tipo de función según múltiples criterios técnicos.

Contexto Económico y Político de la Externalización

La promoción de la externalización se enmarca en un contexto caracterizado por la revisión crítica de la eficiencia técnica y económica de las organizaciones, y por la difusión y aceptación de las ideas neoliberales. Estas ideas se traducen, entre otras cosas, en una presión privatizadora y un cuestionamiento de lo público.

Evolución Histórica y Modelos Empresariales

• Periodo 1945 – Mediados de los 70: Las empresas tienden a adquirir grandes dimensiones en términos de recursos humanos, medios materiales, etc. La práctica más extendida es la internalización, ya que el entorno en el que se mueven las empresas es fundamentalmente estable y previsible.
• Años 80: Las sucesivas crisis petroleras marcan un punto de inflexión, cambiando las condiciones del entorno y generando un nuevo modelo empresarial. El entorno tecnológico se vuelve inestable, los cambios se aceleran y el entorno económico entra en crisis. Como respuesta, las empresas realizan un redimensionamiento a la baja (downsizing) y externalizan todo aquello que no es esencial.

Posicionamiento de la Administración Pública

Los últimos 20 años han constituido un periodo de revisión del Estado de Bienestar, un replanteamiento de su rol tradicional. La Administración Pública (A.P.) ha derivado hacia un papel orientador y programador, desprendiéndose de actividades y participaciones accionariales, y apoyándose en la iniciativa privada para las funciones de ejecución. Tomando la metáfora de Osborne, se trata de «llevar el timón, no de remar».

El sector público, que tradicionalmente había seguido una estrategia de integración vertical (internalización de todos los procesos productivos y de prestación de servicios), alcanzó una dimensión y una complejidad muy difíciles de gestionar. La flexibilidad y eficiencia necesarias no están garantizadas con el modelo monolítico tradicional, y se buscan soluciones en la gestión privada. Surgen dos preguntas clave:

1. ¿Qué tamaño ha de tener la A.P.?
2. ¿De qué forma se ha de articular?

En cuanto al tamaño, la cuestión es si la A.P. ha de tener una estructura única y de grandes dimensiones que abarque todas las funciones imaginables, o si, por el contrario, ha de tener una dimensión reducida y especializarse en las funciones estratégicas y de control y evaluación. En cuanto a la articulación, cabe optar entre la creación de estructuras autónomas dependientes de la A.P., la externalización (subcontratando funciones y servicios a empresas privadas), o bien una combinación de ambas.

¿En qué Consiste la Externalización de Servicios Públicos?

La externalización de servicios públicos consiste en la transferencia de una actividad a otra organización. Es fundamental destacar que la transferencia de la actividad o de la prestación del servicio al contratista externo no exime a la A.P. de la responsabilidad ante los usuarios del servicio. Además, la externalización no es un concepto jurídico como tal en la legislación española, sino de gestión.

El proceso competitivo implica la existencia de un concurso público en el que haya diferentes operadores dispuestos a concurrir en la prestación del servicio. Cuando se trata de sustituir la realización de actividades con personal y recursos propios por la prestación contratada con un proveedor externo, la normativa de contratación prevé diferentes modalidades:

• CONCIERTOS: Se aprovechan las instalaciones y los recursos mediante los cuales el adjudicatario ya presta el servicio que ahora se contrata públicamente.
• CONCESIONES: En las cuales se regulan los precios de mercado, unas tarifas de servicios y, a menudo, la inversión en infraestructura que ha de realizar la empresa concesionaria.

Objetivos de la Externalización de Servicios Públicos

El uso de la externalización en la A.P. se justifica en la necesidad de alcanzar mayores niveles de eficiencia, más flexibilidad, un menor componente de costos fijos o una combinación de estos factores.

Puede decirse que se combina la externalización táctica, coyuntural o competitiva (destinada a resolver la escasez temporal de recursos o las variaciones de capacidad) con la externalización estratégica, de especialidad o cooperativa (cuyo objetivo es aprovechar una determinada especialización del proveedor). La externalización introduce unos factores novedosos en la cultura pública, entre otros:

• Fuerzas de mercado: Que inducirán desde la aplicación de técnicas de mejora hasta el replanteamiento del papel del Estado en la cobertura de necesidades sociales.
• Desarrollo de la competencia: Abriendo y eliminando los monopolios públicos, introduciendo mejoras en economía, eficiencia y calidad de servicio.
• Separación de funciones: Distinción entre las funciones de provisión de servicios y las de prestación.

Riesgos Asociados a la Externalización en la A.P.

El carácter novedoso de la externalización en la A.P. conlleva ciertos riesgos:

• No diferenciación entre filosofías: La no diferenciación entre la filosofía de la externalización competitiva y la cooperativa. La presión creciente sobre los recursos públicos lleva a externalizar aplicando generalmente los principios de la externalización competitiva, independientemente del tipo de servicios que se externalicen. Esto solo puede concluir en un fracaso de la prestación del servicio.
• Impacto en el entorno: La dimensión de la A.P. y su capacidad para influir en su entorno. Según sea la política de externalización adoptada por la A.P., puede generar un entorno estable, con relaciones contractuales a medio y largo plazo con sus proveedores o, por el contrario, puede crear un entorno inestable, basado en relaciones contractuales a corto plazo, extremadamente competitivas y que no pueden sino repercutir negativamente en los empleados y en los ciudadanos en general, propiciando el abuso de contratos temporales.

Proceso de Decisión para la Externalización: Aspectos Técnicos

Este apartado pretende ofrecer apoyo al directivo público en la comprensión de los criterios técnicos que intervienen en la externalización de funciones y servicios públicos.

Pasos Clave en el Proceso de Decisión

1. Definir el posicionamiento del centro directivo: El primer paso consiste en definir el posicionamiento del centro directivo que pretende llevar a cabo la externalización: establecer la misión y los objetivos, definir sus productos y servicios, y las funciones necesarias para prestar dichos servicios.
2. Establecer la necesidad de externalización: El segundo paso es establecer con fundamento la necesidad de externalización. Esto implica realizar una lista de los problemas organizativos o explorar otras soluciones organizativas, como una reestructuración o un cambio de forma jurídica. Es conveniente aplicar algunas pautas genéricas de mejora interna, como una mejor utilización del personal o una utilización más intensiva de los activos existentes.
3. Identificar las funciones externalizables: Este paso se concreta en los siguientes subapartados:
   1. Identificación de las áreas susceptibles de externalización.
      

      Funciones Excluidas de la Externalización (por principio, pueden variar):

      1. Funciones de decisión política. No son externalizables nunca.
      2. Funciones de ejercicio discrecional de la autoridad. Es conveniente mantener internamente las funciones que impliquen el ejercicio de un poder coactivo y una apreciación discrecional.
      3. Funciones de adjudicación de derechos y obligaciones económicas.
      4. Funciones de carácter estratégico (core competences). Representan el valor central que proporciona la organización y lo que esta puede hacer mejor que cualquier otra.

      Funciones Genéricamente Externalizables:

      1. Intensivas en recursos humanos de baja cualificación.
      2. Altamente especializadas.
      3. Sujetas a cargas de trabajo fluctuantes.
      4. Temporales o esporádicas y que requieran inversiones considerables.
      5. Sujetas a rápidos cambios tecnológicos o de mercado.
      6. Funciones de soporte: servicios auxiliares, gestión económica.
      7. Finalistas: como la prestación de servicios sanitarios, urbanos, de protección y seguridad.

      Funciones Incógnita (susceptibles de externalización):

      Requieren un análisis específico para valorar la oportunidad de externalización, lo cual se desarrolla en el paso b).

   2. Aplicación de los criterios técnicos para valorar la necesidad de externalización.
      • Valor estratégico: Se evalúa la contribución de la función al valor añadido global del servicio que se está prestando, así como el nivel de competencia interna para desarrollarla.
      • Previsión de la evolución de las funciones: Un análisis de las posibles condiciones de la demanda en un futuro, ya sea en importancia o volumen, pueden aconsejar una externalización o una internalización.
      • Intensidad de los recursos para ejecutar las funciones: La regla general es que una alta intensidad en el uso de recursos es un factor que recomienda la externalización.
      • Estabilidad de los mercados, la demanda y los recursos: Las funciones que impliquen fluctuaciones en la carga de trabajo, la necesidad de satisfacer demandas irregulares y los cambios tecnológicos rápidos serían candidatas a la externalización.
      • Condicionamientos económicos: Diversos factores económicos favorecen la externalización, como la capacidad de especificación y evaluación de la función. Una alta capacidad de especificación, un mercado competitivo y unos bajos costos de transacción son elementos que inducen a la externalización.