1. La invalidez del acto administrativo. La inexistencia del acto

Para entender la invalidez del acto administrativo, es fundamental distinguir dos planos que no siempre coinciden: el de la validez y el de la eficacia. Un acto puede ser válido y, sin embargo, no producir efectos (por ejemplo, si su eficacia está suspendida); o puede ser eficaz —producir consecuencias jurídicas— aunque sea inválido. A estos últimos, Windscheid los llamaba «actos supuestamente válidos».

El Derecho Administrativo está inspirado en el principio del favor acti, que se manifiesta en varias reglas: la presunción de validez del acto administrativo, la preferencia por la anulabilidad frente a la nulidad, la existencia de medidas sanatorias de la invalidez y la limitación de los efectos del vicio. Todo esto responde a una necesidad de estabilidad en la actuación administrativa. Las categorías que pueden presentarse desde el punto de vista de la validez son las siguientes:

• Actos nulos de pleno derecho: Son la excepción. Establecen un numerus clausus de supuestos que solo puede ampliarse mediante norma con rango de ley.
• Actos anulables: Son la regla general para cualquier infracción del ordenamiento no incluida en el numerus clausus de la nulidad. Se regulan en el art. 48 LPAC. Aquí radica una diferencia importante con el Derecho Civil, donde la nulidad es la regla.
• Actos con irregularidades no invalidantes: Vicios del acto que no producen ni nulidad ni anulabilidad. No existe un acto administrativo sin alguna imperfección, pues ningún procedimiento es perfecto. La pregunta que siempre debe hacerse es si ese vicio produce invalidez o es una mera irregularidad.
• Actos inexistentes: Categoría residual creada por Napoleón para justificar la invalidez del matrimonio entre hombres, que no estaba expresamente prohibida. Son situaciones en que el acto no llega ni siquiera a existir, por carecer de su contenido esencial. Al no existir, no se benefician de la presunción de validez. Un ejemplo clásico es el documento falsificado o la licencia de obras que no especifica ni el terreno ni lo que puede construirse (la «licencia» de 1953 del Consejo de Estado, a la que se llamó «doctrina de la irrelevancia»).

Esta materia es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.18ª CE). Las Comunidades Autónomas pueden añadir supuestos de nulidad o anulabilidad, pero no pueden modificar el régimen general.

2. Nulidad de pleno derecho: supuestos y efectos

La nulidad de pleno derecho es una categoría excepcional, reservada a los vicios más graves que puede padecer un acto administrativo. Su interpretación debe ser estricta (Dictamen 1914/97 del Consejo de Estado). Sus efectos son radicalmente distintos a los de la anulabilidad: el acto nulo no puede convalidarse («quod nullum est non potest tractu temporis convalescere»), no genera derechos adquiridos, la acción de nulidad no tiene plazo de prescripción, puede revisarse de oficio en cualquier momento (art. 106 LPAC), aunque con el límite del art. 110 LPAC cuando la buena fe o la equidad lo exijan. Además, puede solicitarse la suspensión del acto en vía de recurso (art. 117.2.b LPAC).

Los supuestos tasados del art. 47.1 LPAC son:

• a) Lesión de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional: Este supuesto fue introducido por el Consejo de Estado en época franquista y se consolidó con la Constitución de 1978. Su aplicación más frecuente es en el ámbito sancionador.
• b) Órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio: La competencia se estructura en materia, territorio y jerarquía. Solo generan nulidad la incompetencia por materia y por territorio. La incompetencia jerárquica produce únicamente anulabilidad.
• c) Contenido imposible: El Consejo de Estado distingue tres tipos: material o física, lógica y jurídica.
• d) Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta: Se refiere a delitos cometidos por funcionarios (cohecho, prevaricación, tráfico de influencias). Es necesaria una sentencia penal firme.
• e) Prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados: El Consejo de Estado hace una interpretación estricta.
• f) Actos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición: Supuesto problemático que requiere una interpretación cuidadosa para no solaparse con la anulabilidad.
• g) Cualquier otro supuesto previsto expresamente en una norma con rango de ley.

3. La anulabilidad de los actos administrativos: supuestos y efectos

La anulabilidad es la categoría general en el Derecho Administrativo: cualquier infracción del ordenamiento jurídico produce anulabilidad, salvo que encaje en la nulidad o sea una irregularidad no invalidante (art. 48 LPAC). El acto anulable puede convalidarse; está sujeto a plazos de impugnación y, pasados estos, el acto queda firme. La Administración no puede revisar de oficio sus actos anulables, solo puede utilizar la vía de lesividad para los actos favorables.

Excepciones y matices:

• Defectos de forma: Solo producen anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o cuando den lugar a la indefensión del interesado.
• Incumplimiento de plazos: Con carácter general, es una irregularidad no invalidante, salvo en casos de caducidad o procedimientos competitivos.
• Desviación de poder: Se produce cuando un acto se dicta con una finalidad distinta de aquella para la que la potestad ha sido atribuida.

4. La convalidación

La convalidación es el mecanismo por el que la Administración subsana los vicios de un acto anulable, permitiendo que este mantenga su validez y eficacia. Es una manifestación del principio de conservación. El art. 52 LPAC regula dos supuestos: incompetencia jerárquica y falta de autorización preceptiva. Los actos nulos de pleno derecho nunca pueden convalidarse.

5. El principio de conservación: actos independientes, nulidad parcial y conversión

El principio favor acti busca limitar al máximo el alcance de la invalidez mediante:

• Límites a la extensión de la nulidad: La nulidad de un acto no arrastra a los actos posteriores independientes.
• Conversión de actos viciados: Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto producen los efectos de este.
• Conservación de actuaciones: El órgano que declare la nulidad deberá conservar los actos y trámites cuyo contenido se habría mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

6. Las irregularidades no invalidantes

Son los vicios del acto que, a pesar de ser contrarios al ordenamiento, no producen ni nulidad ni anulabilidad. Se definen de manera residual: todo aquello que no encaje en las causas de nulidad del art. 47 ni constituya una infracción relevante del art. 48 es una irregularidad no invalidante. La pregunta relevante no es si hay algún vicio, sino si ese vicio es suficientemente grave para producir invalidez o si queda en una mera irregularidad sin consecuencias jurídicas.