Introducción

Resumen (Páginas 7-18) sobre el Estado de Bienestar (CEPAL).

Se cuestiona la utilidad del sistema de libre mercado puro en América Latina (AL), poniendo en la actualidad en una balanza el crecimiento económico, el progreso social, la democracia y el papel de las políticas sociales.

Integración Política, Económica y Social

El pensamiento neoclásico relaciona la política social con efectos redistributivos, lo que se perfecciona con Keynes, enfatizándolo como clave para el crecimiento y desarrollo en base a un capitalismo regulado. Sin embargo, la corriente formalista disocia ambos conceptos, enfatizando en sus dimensiones cuantitativas (decadencia de teorías de desarrollo, análisis administrativo de programas y evaluación de resultados, sin considerar sistemas de políticas sociales).

Actualmente se usa más el primer enfoque integrado, pensando en la dinámica del efecto de las políticas sociales en el crecimiento económico y el desarrollo social. Esta ha sido la tesis de la ONU, especialmente gracias a Gunnar Myrdal del Consejo Económico y Social. Básicamente, se considera a toda la población como parte del proceso de crecimiento y desarrollo, teniendo consideración de lo moralmente importante de la equidad social y su impacto en la eficiencia a largo plazo, y que finalmente se potencie el capital humano y se proteja la igualdad de oportunidades.

El enfoque integrado, en un plano teórico conceptual, puede ser visto desde distintas perspectivas; esto es, como la política social subordinada a la económica, o viceversa. Una de estas es la llamada “inserción productiva” que toma en cuenta un estado de bienestar activo que promueve minimizar riesgos sociales mediante educación y capacitación, para transformar a los ciudadanos en activos e independientes en su seguridad. La clave es cómo las políticas sociales se traducen en mayor participación económica y crecimiento. La gran crítica es que reduce todo a la moral y normas de conducta, despreciando la justicia social.

Además, el enfoque integrado tiene una mirada de los derechos humanos. Esto es porque toma en cuenta las necesidades, capacidades y el acceso al poder por medio de la participación. Amartya Sen concibe la política social como inversión en capital humano, por medio de la participación en el proceso productivo. Pero el punto base siempre es el sistema del estado de bienestar y las políticas sociales para el posterior análisis macroeconómico.

Análisis Comparado de Tipos de Regímenes de Bienestar Social

Enfoque comparativo de nivel intermedio: incluye en el análisis experiencias tardías del siglo XX. Richard Titmuss hace una tipología en base a la participación relativa de Estado/mercado/familias en el tema de previsión social, generando tres regímenes que caracterizan a la OCDE del momento (1958):

1. El régimen liberal, donde el locus es el mercado.
2. El conservador – corporativo, que tiene como locus la familia y las corporaciones con una acción subsidiaria del Estado y un mercado marginal.
3. El Socialdemócrata, donde el locus es el Estado.

Por otro lado, Esping-Andersen tiene tres criterios para identificar regímenes, siendo el primero la relación público-privada, el grado de desmercantilización y su efecto en la estratificación social y el grado de desfamiliarización. Titmuss se basa en este criterio para establecer la tipología.

Características de un Régimen de Bienestar Social

Finalmente, un régimen de bienestar social corresponde a:

• Un patrón dado de previsión social.
• Cierto modelo o estructura del sistema público de políticas sociales.
• Un modelo predominante de familia.
• Cierta autonomía respecto del mercado del trabajo y sistemas domésticos de cuidados y protección.
• Modelo solidario que afecta los grados de estratificación social.
• Un modelo de financiamiento.
• Un sistema de valores y cultura en torno a la esfera familiar.
• Distintos intereses y fuerzas políticas dominantes en las distintas etapas de desarrollo de la protección social.
• Path dependency (dependencia de la trayectoria).
• Retroalimentación con el ambiente internacional que gatilla el desarrollo y sus formas/orientaciones, siendo una ventana de oportunidades.

Los teóricos en general comparten que el estado de bienestar es un fenómeno de la modernidad, relacionándose con procesos sociales mayores como la urbanización o industrialización. Este tiende a avanzar con la modernización en una dinámica de convergencia, pudiendo variar ritmos debido a factores políticos.

Limitaciones de las Tipologías Clásicas

Las tipologías que suelen hacerse cuando se usa la metodología clasificatoria (como Esping-Andersen al clasificar los Estados de Bienestar en tres tipos) presentan ciertas limitaciones:

“Los tipos o clases de regímenes de bienestar social son, por definición, formales y, por ende, no siempre posibilitan la buena comprensión y clasificación de ciertos casos”.

En esta clasificación inherentemente se usa el clustering, es decir, agrupamiento en torno a grandes tipos de equivalentes, en que cada país pertenece a una y solo una de las clases establecidas; por ejemplo, es difícil encasillar al Reino Unido (UK) en solo uno de los tipos correspondientes de Estado de Bienestar.

Además, son metodologías estáticas en el tiempo que no toman en cuenta la dinámica y los cambios que ocurren en los modelos.

La clasificación de Esping-Andersen debe tomarse como una teoría de rango intermedio; es decir, que no es aplicable universalmente, pero tampoco se refiere únicamente a casos particulares. Ello no significa renunciar a la teoría o caer en un relativismo absoluto, sino que se deben tomar en cuenta variables históricas, los grupos de interés, los partidos políticos, y que pueden ser comunes –y lo son– a un cierto grupo de países.

Es decir, el “enfoque de regímenes de bienestar” evita los dos riesgos más comunes en comparación histórica. Por un lado, evita la generalización de procesos históricos e institucionales aplicables a todos los países (pues se refiere solo a aquellos en que hay Estado de Bienestar) y, por otra parte, al tomar un grupo de experiencias de Estados de Bienestar comunes, evita la especificidad exagerada y la particularización, que considera la historia de cada país como algo particular, único e irrepetible.

El Estado de Bienestar Mediterráneo y el Estado de Bienestar de Asia del Este: Poniendo a Prueba el Enfoque de Regímenes

“La complejidad y diversidad de los criterios y dimensiones sugieren que el concepto de régimen de bienestar en Esping-Andersen y otros recubre los peculiares fundamentos sociopolíticos de una sociedad dada. De ningún modo se reduciría a una mera combinación de políticas sociales que pudiera medirse con el criterio del más o menos, mediante sencillas variables cuantitativas. Por otra parte, el régimen es una construcción histórica que imprime a sus instituciones y formas la historia de embates entre clases, grupos sociales, coaliciones políticas, movido cada cual por sus intereses y valores, actuando según sus capacidades de apropiación de porciones del bienestar generado e institucionalizado en una sociedad dada.”

“(…) el éxito de una perspectiva de este tipo depende no tanto de elaboraciones típico-ideales, supuestamente “aplicables” a distintas situaciones, como de estudios históricos profundos, capaces de capturar las similitudes, recurrencias y singularidades en medio de la riqueza y complejidad.”

“Dos son los argumentos utilizados con mayor frecuencia por quienes sostienen la imposibilidad de “aplicar” o usar los paradigmas de bienestar social (Welfare paradigm) en situaciones distintas a las originales: la especificidad y el desarrollo insuficiente.”

Es decir, las críticas provienen de dos sectores: unos dicen que la metodología de clasificaciones (como las de los tres tipos de Welfare State de Esping-Andersen) se refieren solo a casos específicos no aplicables por las irreductibles particularidades de cada uno, y el otro sector postula que caen en una exagerada generalización que no permite el desarrollo de los casos.

Algunos teóricos argumentan sobre la dificultad de comparar los Estados de Bienestar orientales con los occidentales (comúnmente se identifica el EB como un modelo típico de las democracias industrializadas occidentales), pues existen diferencias culturales; en Asia la población agrícola es mucho mayor. Sin embargo, hay hechos que llaman la atención sobre el EB en esta zona:

• El crecimiento posguerra de Japón y otros países de nueva industrialización.
• La particular combinación de dinamismo económico y cohesión social.
• Resultados sociales importantes (en especial en educación, salud, además de los reducidos índices de criminalidad).
• Un bajo nivel del gasto social, cuando se compara con las economías industrializadas occidentales.

Desde el punto de vista de las matrices teórico-analíticas, subrayan además que los estudios comparados, si bien han sido facilitados por el enfoque de regímenes de bienestar social y la apertura que brinda a la investigación de nuevos tipos, por otra parte, tuvieron que desarrollarse casi en contra de las interpretaciones dominantes occidentales y orientales del Oriente, en particular del orientalismo, en sus versiones positiva y negativa.

Atributos Básicos del Estado de Bienestar de Asia del Este

Los atributos básicos del Estado de Bienestar de Asia del Este son:

• El predominio de los objetivos del crecimiento económico sobre los sociales, que se expresa en bajos niveles de gasto social.
• El papel relativamente reducido del Estado en la previsión social en comparación con la participación de la familia, las empresas y las organizaciones filantrópicas, aunque relativamente acentuado en la regulación económica y social.
• Los escasos derechos sociales universales y la canalización de la protección social predominantemente a los trabajadores asalariados de los sectores público y privado.
• La posición central de la familia como valor y posición independiente frente al Estado.

Pero quizá el rasgo distintivo de los sistemas asiáticos reside en la articulación entre política económica y política social y, más precisamente, en la incorporación de la política social a la estrategia estatal de desarrollo, además de políticas que desalientan la dependencia del Estado, promueven fuentes privadas de bienestar y canalizan recursos de la seguridad social hacia las inversiones en infraestructura.

De hecho, hay autores que consideran el fuerte componente del sistema de protección social como la configuración de un cuarto tipo de Estado de Bienestar.

Kwon ha distinguido dos tipos de Estado de Bienestar en Asia:

1. Estado de bienestar desarrollista: es más inclusivo socialmente, protege a la mayoría de la población y se apoya en programas predominantemente universales.
2. Estado de bienestar desarrollista inclusivo: restringe la protección social a los trabajadores del mercado formal de trabajo y focaliza las acciones asistenciales tan solo en los segmentos más pobres de la población.

Estos tipos de Estado de Bienestar Social contribuyen a un aumento de las posibilidades del mismo modelo de clasificación y a un perfeccionamiento del enfoque teórico metodológico, según el autor. “Ampliar la “historicidad” del concepto, lejos de significar un alejamiento incompatible con aquel enfoque, más bien nos parece un desarrollo de sus mismas potencialidades, posibilidad ya inscrita en su condición de categoría de nivel intermedio, propia de las teorías de nivel intermedio, como se argumentó anteriormente. Además de los promisorios resultados de los estudios comparados regionales sobre el Estado de bienestar, tal desarrollo parece probar la vitalidad de la perspectiva de los regímenes de bienestar, reforzando la posibilidad de distintas utilizaciones futuras.”

Raíces Históricas de los Tipos y Regímenes de Estados de Bienestar: Diferentes Rutas hacia la Modernización

Tal y como aquí se entiende, el Estado de bienestar es un fenómeno histórico moderno, es decir, las instituciones de la política social acompañaron el proceso de desarrollo y modernización capitalista en un sentido preciso. Al migrar grandes masas campesinas hacia las ciudades, el proceso económico ha introducido desequilibrios sociales importantes, ocasionando incluso destrucción de las comunidades locales y de sus sistemas culturales y familiares. Pero también estimuló el surgimiento de formas institucionales nuevas que, en el largo plazo, evitaron o redujeron la anomia característica de las sociedades que se modernizan. Originadas en la segunda mitad del siglo pasado (recuerden que el texto fue publicado en 2006), las instituciones del moderno sistema de protección social constituyen el principal instrumento de compensación o (re)equilibrio, ya que sus sistemas de seguridad social, educación y otros servicios sociales hacen viable el tránsito y la incorporación social de masas rurales a la vida urbana y a la condición salarial.

Indudablemente, la elaboración de las distintas rutas de la transición hacia la modernidad contribuye decisivamente a ampliar la “historicidad” de las categorías de regímenes de bienestar, al identificar las raíces sociales históricas de las modernas estructuras y políticas de la política social.

La Dimensión Familiar y de Género del Estado de Bienestar (EB)

Los EB varían en la medida en que hay un cambio en la composición familiar, y más aún, en la injerencia de la mujer. A continuación, se presentan algunos estudios comparativos sobre los sistemas de protección social en torno a este análisis.

1) Familia, Género y EB: Dimensiones y Conceptos

La estructura familiar y las relaciones domésticas (reproducción, procreación, alimentación) definen el papel de la familia en la protección social, sobre todo en la reproducción, desarrollo y socialización de sus miembros; y el entendimiento de que el largo ciclo histórico de transición de las sociedades modernas y contemporáneas se mantiene bajo responsabilidad familiar (y no estatal).

• Extensión de las relaciones familiares a otras instituciones.
• Relaciones de género (cómo se construye la familia).

Esto determina de alguna forma la estructura y efectos del EB. La superioridad del hombre sobre la mujer (división sexual del trabajo) deriva en el hecho de que el hombre tenga que pagar manutención y otras diversas imposiciones, y que la mujer cumpla labores domésticas (que en el EB constituye una labor no remunerada, pero que la previsión social cubre).

La evolución y estudio del EB ha dejado de lado estas “relaciones de género”, dada por la estratificación sexual, en la cual hay un predominio del hombre que genera diversas consecuencias que repercuten en cómo el EB debe cubrir a través de la previsión social.

Por lo general, en el análisis de los EB, solo se hace referencia a las relaciones entre Mercado y Estado. Acá hay otra arista y es esa relación antes mencionada. Todo eso se traduce en qué políticas sociales habrá que implementar (desigualdad en el acceso debido a la asimetría en funciones laborales). Esto generaría que existiera un EB o modelo de EB de hombre proveedor-mujer cuidadora.

La corriente feminista sería opositora a esta conformación de EB, por la limitación de la mujer en la vida laboral y social, pues es relegada a labores domésticas.

A) Relaciones entre EB, Familia y Género

Posición feminista frente a género y políticas sociales. Existen cinco niveles de respuesta:

1. Entre género y familia; e instituciones de la política social. Impactos mutuos, pues tienen dos valores.
2. Leyes con respecto al matrimonio, política familiar y las instituciones de la política social tienen efectos sobre la mujer y su situación, y sobre las relaciones y roles de género.
3. Repercusiones de las políticas en el campo de los papeles sexuales (relaciones hombre-mujer).
4. Distintos regímenes de EB con respecto a diferentes tipos y tradiciones familiares.
5. Cualquier programa, política o medida de un EB puede hacer cambiar la posición de la mujer, o de la composición familiar.

B) Relaciones entre Mercado de Trabajo y Cuidados Domésticos desde la Perspectiva de Género

Desde el punto de vista de la crítica feminista:

• El tiempo de trabajo dedicado a las labores domésticas tiende a ser exclusivo o más alto para las mujeres.
• Para la mujer, la relación entre labores domésticas y de trabajo remunerado tiende a ser tensa o contradictoria (Dilema de la mujer moderna, choque de roles). Esta se ve compensada con adecuadas políticas de empleo y hacia la familia.
• Las políticas de incentivo o desincentivo a la familia y al trabajo (por parte de la mujer) producen impactos en el modo y nivel en el que se realiza y combina o no ambas actividades.

C) Estatuto de la Mujer y el EB

Desde la crítica feminista se ha enfatizado los distintos perfiles y relaciones de las mujeres con el Estado (esposa, dependiente del marido, madre, viuda, etc.). No siempre se verifica que exista armonía entre esos roles y las correspondientes demandas.

D) Derechos de la Mujer en el Conjunto de los Derechos Sociales

El EB social es un conjunto de Derechos sociales, basados en la ciudadanía y la inserción laboral. Desde la perspectiva feminista hay dos características que distinguen a las mujeres en este campo:

• Tiene relación con los derechos sociales previos a los derechos civiles. Apoyado en demandas del reconocimiento de la especificidad de la condición femenina y de las demandas de las mujeres en cuanto a madres, esposas y viudas.
• Derechos que se fundan en el reconocimiento de la identidad propia de la mujer, y que por lo tanto es una base relativamente contradictoria respecto de lo que, partiendo del principio de la igualdad, también demanda igualdad de derechos frente al hombre.

La libertad de elección respecto de la reproducción y las actividades de cuidado corresponde a derechos específicos de la mujer otorgados por la lógica basada en el reconocimiento de la diferencia de género.

E) Políticas Conciliadoras de Género

¿Es posible conciliar la autonomía de la mujer y sus demandas de igualdad e identidad en el marco del EB?

Dilema: o la mujer se iguala al hombre, como ciudadano pleno (no se puede en estructuras patriarcales) o sigue en la labor doméstica, que no cuenta para la ciudadanía, y que la mantiene marginada del mercado del trabajo en relación con el hombre. Por las estructuras sociales, las mujeres están destinadas a estar en relaciones que se mueven en la diferencia.

Cómo se resuelve:

• Políticas enfatizadas en la equidad: Participación de la mujer en el mercado del trabajo, pero en detrimento de sus actividades en lo doméstico.
• Políticas que enfatizan la labor de la mujer en el hogar, en detrimento de las actividades laborales.
• Importancia de las políticas sociales conciliadoras entre hogar y actividades laborales, como núcleo de las estrategias de emancipación femenina.
• Un énfasis solo en políticas de inserción laboral traería consigo una baja de la tasa de natalidad.

La idea es que la mujer evite enfrentarse a tres dilemas:

1. Elegir entre tener hijos y trabajo.
2. Incentivo solo al trabajo, vulnerando sus derechos reproductivos.
3. Solo el incentivo al cuidado doméstico, comprometiendo sus posibilidades de ingreso al mundo laboral.

Políticas conciliadoras:

• Políticas de trabajo y empleo con el objetivo de un mejor equilibrio entre vida profesional y vida familiar.
• Políticas fiscales como la reducción de la tasa impositiva.
• Políticas de seguridad social, reconocer como trabajo la actividad doméstica.
• Políticas de educación.

F) Identificación de la Marca de Género en el EB

Mediante las políticas no se puede deducir el tipo de EB. Para ello se requieren metodologías e instrumentos analíticos más específicos, como a continuación se detalla.

2) Regímenes de Bienestar Social y Bienestar de Género

Existe la necesidad, desde la corriente feminista, de crear otra tipología de EB, sustitutiva a las ya clásicas. Tratan de desestimar el modelo patriarcal, a través de la identificación de variaciones y modelos opuestos de políticas en distintas experiencias nacionales.

La tradición nórdica feminista propone dos modelos ideal-típicos, diferentes según sus efectos negativos o positivos sobre la posición de la mujer en términos de beneficios sociales:

• EB Patriarcal: Foco en políticas de protección social en el hombre-proveedor.
• EB Maternalista: Los programas sociales objetivan más bien la protección de las madres, niños y viudas.

Ferrera (2005), habla de cómo integrar las dimensiones de familia y género en el análisis de la morfología y dinámica de los Estados de bienestar. Para ello, el autor identifica tres causas: el rol de la familia, la incidencia de la economía informal y las bajas capacidades administrativas del aparato estatal. Respecto de la primera, argumenta que con base en la solidaridad familiar, la familia extendida ha funcionado históricamente como un agente del bienestar de sus miembros. De esa manera, ha bloqueado la acción estatal en este campo, al mantener baja la demanda por servicios sociales.

Esta “familiarización” de la asistencia social, según Ferrera, ha dado lugar a un régimen de género específico, ordenado por reglas formales e informales, en el cual la mujer se considera principalmente con base en sus papeles y deberes familiares, a la vez que su inserción en el mercado de trabajo adolece de desprotección social, evidencia erráticas carreras y trayectorias laborales, o se registra, en el límite, su renuncia al trabajo remunerado (Ferrera, 2005: 15).

Sin embargo, como todas las tipologías, las tipificaciones de género, como lógicas o como regímenes de género, enfrentan también las conocidas limitaciones del formalismo y de las generalizaciones típico-ideales. Enfrentan con dificultad el tratamiento de los casos específicos, discordantes o derivados y, además, se muestran como insuficientes cuando se trata de entender en los estudios comparados las relaciones causales —el porqué de las diferencias, para expresarlo brevemente— y cuando se trata de explicar el cambio entre regímenes o los cambios dentro de un mismo régimen.

La búsqueda de las raíces históricas de las diferencias de género y familia en los sistemas de políticas sociales, conjuntamente con la investigación de los factores dinámicos que impulsan su cambio, han abierto un nuevo frente de investigación en los estudios sobre los regímenes de bienestar. Curiosamente, han sido en parte los mismos estudios feministas y sus fecundas contribuciones, los que han motivado las nuevas líneas de investigación.

Conclusiones

Promover estudios futuros sobre los Estados de bienestar en América Latina ha sido la clara y explícita motivación de este ensayo, que examina la forma en que contribuyen en ese sentido los avances teórico-conceptuales de la literatura contemporánea pertinente. Se ha partido de una fuerte convicción, a saber, la conveniencia de enraizar la investigación de los sistemas latinoamericanos de protección social en un terreno conceptual compartido más amplio, es decir, en el marco del análisis comparado internacional de las formas y tipos de Estados de bienestar.

Sin embargo, tal como se enfatizó a lo largo del texto, precisamente el desarrollo reciente de las teorías sobre regímenes y tipos de Estados de bienestar admite o posibilita rescatar los rasgos específicos con que emergen instituciones de protección social en diferentes regiones del mundo y en distintos momentos históricos.

Al relacionar los distintos regímenes de bienestar con los patrones de modernización y de desarrollo económico, se invita y estimula a confrontar conceptos y tipologías generales con las determinaciones y circunstancias históricas específicas.

Como se ha destacado exhaustivamente, las distintas orientaciones analíticas comentadas apelan a la perspectiva histórica y de largo plazo, siendo el carácter integrado el eje privilegiado que permite rescatar los Estados de bienestar en su dinámica histórica y vinculada con los procesos de desarrollo económico y modernización social.

La historicidad de las categorías de regímenes de bienestar se amplía en estos análisis a fin de identificar las raíces de las modernas estructuras de la política social.

Los estudios de género y familia sobre los Estados de bienestar avanzan en la misma dirección. Precisamente, el complejo y sofisticado cuerpo conceptual desarrollado por los estudios feministas amplía considerablemente las capacidades analíticas respecto de las dimensiones estructurantes de los sistemas de protección social. Aquí también los nuevos desarrollos conceptuales han generado un fértil terreno que permite capturar con precisión las características específicas y las variaciones históricas con que emergen, se desarrollan y cambian los sistemas de protección social.