El Acto Administrativo

Sujetos Emisores y Exclusiones

El régimen del acto administrativo se aplica a los actos dictados por la Administración Pública. No se aplica a los actos de: órganos constitucionales, órganos judiciales y entidades del sector público cuando no ejercen funciones administrativas.

Clasificación de los Actos Administrativos

• Decisorios / No decisorios
• Definitivos / De trámite (según pongan fin o no al procedimiento)
• Firmes, consentidos, confirmatorios
• Favorables / De gravamen
• Singulares / Plúrimos
• Separables
• Políticos

Elementos del Acto Administrativo

1. Elemento Subjetivo

Se refiere a la persona u órgano que emite el acto. El acto debe ser dictado por el órgano competente según la ley y su titular debe estar legítimamente nombrado conforme al Derecho.

2. Elemento Objetivo (Contenido)

El contenido del acto debe ajustarse a lo permitido por el ordenamiento jurídico. No existe autonomía de la voluntad, salvo en los márgenes que la norma permita.

• En actos reglados, la Administración debe actuar conforme dicta la norma.
• En actos discrecionales, existe un cierto margen de decisión, que debe estar justificado y motivado, y surge siempre por habilitación legal.

Las cláusulas accesorias (condición, término y modo) solo pueden incluirse si están previstas en la norma o si existe una habilitación discrecional. Estas cláusulas no deben desnaturalizar el acto ni ser desproporcionadas.

El contenido del acto debe ser determinado, posible y conforme a los principios generales del Derecho. Si es una resolución definitiva, debe ser completa, resolver todas las cuestiones planteadas y respetar el principio de congruencia.

3. Elemento Formal

Se refiere a las formas que deben seguirse para emitir válidamente un acto:

1. Procedimiento administrativo: El acto debe seguir el procedimiento establecido legalmente.
2. Forma escrita: Por norma general, los actos administrativos deben constar por escrito.
3. Notificación del acto: Debe notificarse al destinatario, salvo excepciones, dentro de los 10 días siguientes a su dictado. La notificación debe incluir:

• El texto íntegro del acto.
• Indicación de si agota o no la vía administrativa.
• Los recursos posibles, el plazo para interponerlos y el órgano ante el cual interponerlos.

Si falta esta información, el acto puede considerarse mal notificado, lo que puede implicar la interrupción de los plazos para recurrir.

4. Motivación del Acto (Obligatoria en Ciertos Casos)

La motivación es la explicación de por qué se dicta el acto. Es especialmente importante en:

• Actos que limitan derechos.
• Actos discrecionales.
• Resoluciones de recursos o revisión.
• Suspensiones y medidas cautelares.

No puede ser genérica ni estereotipada; debe referirse a hechos concretos y fundamentos jurídicos. Es un requisito formal, pero puede subsanarse si su ausencia no ha causado indefensión.

Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo

Una vez dictado válidamente, el acto administrativo tiene efectos inmediatos:

• Ejecutividad: El acto es obligatorio y debe cumplirse desde que se notifica o publica, salvo que se disponga lo contrario.
• Ejecutoriedad: Si el administrado no cumple voluntariamente, la Administración puede forzar su cumplimiento mediante medios de coacción, tales como:
  • Apremio sobre el patrimonio.
  • Ejecución subsidiaria.
  • Multa coercitiva.
  • Compulsión sobre las personas.

Pérdida de Eficacia del Acto Administrativo

Un acto administrativo puede perder su eficacia por diversas causas:

• Cumplimiento total del acto.
• Imposibilidad sobrevenida de ejecución.
• Decisión administrativa o judicial, que incluye:
  • Revocación.
  • Revisión de oficio.
  • Anulación judicial.
  • Resolución favorable de un recurso.
• Suspensión del acto: Puede ser acordada por un órgano superior o como medida cautelar en un procedimiento, si se cumplen las siguientes condiciones:
  • No perjudica gravemente el interés general.
  • Puede causar perjuicios de difícil o imposible reparación al particular.
  • Existe una causa superior que justifique la suspensión.

En estos casos, aplica el principio de apariencia de buen derecho (fumus boni iuris).

Invalidez del Acto Administrativo

Nulidad de Pleno Derecho

La nulidad de pleno derecho se reserva para los supuestos más graves de infracción del ordenamiento jurídico. Sus características son:

• Es imprescriptible.
• No es convalidable.
• No es subsanable.

Son supuestos de nulidad absoluta:

• Actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• Actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio.
• Actos que tengan contenido imposible.
• Actos que sean constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella.
• Actos que prescindan total y absolutamente del procedimiento administrativo legalmente establecido, o que se salten trámites esenciales o sigan un procedimiento radicalmente equivocado.
• Actos por los que se adquieran facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico.
• Cualquier otro supuesto que así lo disponga una norma legal.

Anulabilidad

Son anulables todas las demás infracciones del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, el incumplimiento de un principio o la incompetencia jerárquica.

Irregularidades No Invalidantes

Existen supuestos de irregularidades no invalidantes. Se trata de defectos de forma menores que no provocan indefensión ni impiden al acto alcanzar su fin. Este tipo de vicio no tiene efectos jurídicos invalidantes.

Procedimientos de Revisión de Actos Administrativos

1. Revisión de Oficio

La revisión de oficio es un procedimiento que sigue la Administración para declarar, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, la nulidad de actos viciados. Solo pueden revisarse los actos firmes.

• Para que el acto sea revisable, debe ser firme e incurrir en una causa de nulidad por cuestiones de legalidad. La acción de nulidad no está sujeta a plazo.
• Si la solicitud del interesado se inadmite, la inadmisión debe ser motivada y es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa. El particular tiene derecho a que se le dé trámite.
• El contencioso-administrativo puede obligar a la Administración a iniciar y admitir el procedimiento de revisión o resolverlo directamente.
• Una vez admitida a trámite la revisión, se debe solicitar dictamen al Consejo de Estado (u órgano consultivo autonómico equivalente) para que declare si el acto es nulo o no. Dicho dictamen vincula a la Administración.
• El órgano encargado de tramitar el procedimiento de revisión es el que dictó el acto objeto de revisión o su superior jerárquico.
• Plazo de tramitación: 6 meses. Una vez transcurrido este plazo sin resolución expresa, se entiende como silencio desestimatorio y se puede recurrir en la vía contencioso-administrativa.
• Durante la tramitación, el interesado puede solicitar la suspensión del acto si su ejecución puede causar perjuicios de difícil o imposible reparación.
• La resolución que pone fin al expediente será dictada por los órganos superiores de la Administración que lo tramita (ej. Consejo de Ministros en la Administración General del Estado, Consejo Ejecutivo o Consejeros en las Comunidades Autónomas, y el Alcalde en la Administración Local).
• Efectos de la nulidad: Se anula el acto y los efectos producidos desde que se dictó.

2. Declaración de Lesividad

La declaración de lesividad se aplica a actos favorables ilegales. En este caso, la Administración debe declarar que el acto es lesivo para el interés público para poder impugnarlo, ya que la Administración no puede anular un acto favorable de oficio; debe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

• La declaración de lesividad la dicta el órgano competente que dictó el acto anulable, o su superior jerárquico, y no es recurrible.
• Una vez dictada la declaración de lesividad, la Administración tiene 2 meses para acudir al juzgado, presentar la declaración y solicitar la anulación del acto.
• Los afectados pueden comparecer como parte en la tramitación del recurso para proteger sus intereses.
• El plazo para que la Administración inicie el procedimiento de lesividad es de 4 años desde que se dictó el acto administrativo.
• En la tramitación administrativa, se exige un plazo para que los interesados puedan hacer alegaciones.
• El plazo de resolución del procedimiento administrativo de lesividad es de 6 meses. Si el procedimiento no se resuelve en ese plazo, caduca, pero si no han pasado los 4 años desde el acto original, la Administración puede volver a iniciar el trámite.
• Contra la sentencia de anulación, no cabe recurso ordinario, pero se puede fijar una indemnización si causa perjuicios o daños.

Es un procedimiento con dos fases: la fase administrativa (declaración de lesividad) y la fase judicial (recurso mediante el cual la Administración solicita al juez la anulación del acto).

3. Revocación

La revocación ocurre cuando la Administración cambia de criterio y revoca un acto que no tiene ningún vicio de invalidez; es una cuestión subjetiva de oportunidad.

• Siempre se aplica en actos desfavorables o de gravamen, nunca para actos declarativos de derechos.
• Puede ser instada por un particular, pero la declara la Administración autora del acto o su órgano superior.
• No sigue ningún procedimiento especial, solo los actos de instrucción necesarios para adoptar el acuerdo (solicitar informes internos y otorgar audiencia a los posibles interesados, si los hay).
• La revocación no puede ser contraria a la ley ni al interés general.
• No pueden ser revocados actos que ya han prescrito.

4. Rectificación de Errores

Es un procedimiento previsto en la Ley 39/2015 para rectificar errores materiales de hecho o aritméticos. Son errores simples que pueden ser subsanados sin modificar el contenido esencial del acto.

• Este procedimiento se puede instar de oficio o a solicitud de parte si se percata del error.
• Normalmente, el error lo rectifica el mismo órgano que dictó el acto.
• El error ha de ser palpable, evidente, que no requiera apreciaciones ni interpretaciones.
• No comporta la anulación del acto; es una mera rectificación. Por ejemplo: equivocarse en el apellido de alguien.
• Deben ser cosas evidentes. Se puede dar en cualquier momento y puede ser instado o resuelto de oficio.

La Posición Jurídica del Ciudadano en el Procedimiento Administrativo

Tipos de Interesados (Artículo 4 de la LPACAP)

La Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) distingue tres tipos de interesados:

1. Aquellos que promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, tienen derechos que pueden verse afectados por la decisión que se adopte en el mismo.
3. Aquellos que tienen intereses legítimos individuales que pueden verse afectados por la resolución.

Existe la figura del interesado necesario, que es aquel que debe estar en el procedimiento (quienes lo inician o quienes, sin iniciarlo, tienen derechos subjetivos que se verán afectados). La Administración tiene el deber de emplazarlos para que puedan comparecer. Si no se les emplaza, se puede producir una situación de indefensión y, por lo tanto, de invalidez del acto.

Derechos de los Interesados (Artículo 53 de la LPACAP)

Además de los derechos generales de los ciudadanos, los interesados en un procedimiento administrativo tienen derechos específicos, entre ellos:

• Derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación del procedimiento.
• Derecho a acceder al expediente y obtener copias de los documentos.
• Derecho a presentar documentos originales ante la Administración Pública.
• Derecho a no presentar documentos no exigibles por las leyes aplicables.

Principios del Derecho Administrativo

Principio de Legalidad

Este principio supone el sometimiento de la Administración Pública a la ley y al ordenamiento jurídico, lo que implica que ninguna actuación de esta puede estar al margen del Derecho. La Administración queda sujeta al control de los tribunales y jueces, quienes deben proteger y defender los derechos de los ciudadanos.

Las potestades de la Administración le son atribuidas por el ordenamiento jurídico, distinguiéndose entre:

Potestades Regladas

El ordenamiento jurídico determina la totalidad de la conducta de la Administración, de modo que solo cabe una solución justa y determinada por la ley. La ley describe el supuesto de hecho y concreta toda la actuación administrativa, definiendo el «cómo», el «cuándo» y el «en qué sentido» debe ser la actuación.

Potestades Discrecionales

En este caso, la Administración puede optar entre diversas soluciones permitidas por la ley, por lo que tiene un margen de apreciación subjetiva dentro de unos límites que vienen dados por la ley. Si se infringen estos límites, la decisión es ilegal y arbitraria. La ley fija algunos elementos del acto que son reglados, pero deja en otros elementos la posibilidad de decidir entre distintas opciones, todas ellas justas.

Ejemplo: Los planes urbanísticos donde se concreta la ubicación de un parque infantil o la calificación de un examen.

Principios Generales del Derecho

Son aquellas reglas básicas de un ordenamiento jurídico que exceden de la aplicación e interpretación de una concreta norma o precepto. Dan sentido al ordenamiento jurídico.

Se manifiestan de dos maneras:

1. De forma escrita (positivizados): Tienen el valor jurídico de la norma que los ha acogido en su seno.
2. No escritos.

Cumplen tres funciones principales:

1. Sirven de límite al legislador y, en concreto, a la Administración Pública cuando dicta reglamentos.
2. Inspiran y sirven de pauta a la Administración Pública al aplicar la norma, orientando la elección entre diversas opciones hacia la más favorable al principio general del Derecho. Constituyen un límite y control al ejercicio de la potestad discrecional de la Administración.
3. Función supletoria: Sirven para rellenar vacíos o lagunas normativas.

Principios Específicos

• Principio de Legalidad: La Administración está vinculada y sometida a la ley y al Derecho.
• Principio de Jerarquía Normativa: Una norma inferior no puede contradecir una superior; de lo contrario, es nula.
• Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos: La Administración no puede saltarse un reglamento para un caso concreto.
• Principio de Igualdad.
• Principio de Interdicción de la Arbitrariedad: Toda actuación administrativa debe estar motivada y razonada.
• Principio de Seguridad Jurídica: Los ciudadanos deben saber a qué atenerse respecto a las actuaciones de la Administración.
• Principio de Irretroactividad: Las normas sancionadoras o desfavorables no se aplican a hechos ocurridos antes de su entrada en vigor. Excepción: Si una ley beneficia (es más favorable) a alguien, sí puede aplicarse a hechos pasados.
• Principio de Buena Fe: La Administración debe actuar de forma leal y honesta.
• Principio de Prohibición de ir en contra de los propios actos: Si la Administración reconoce un derecho o situación, no puede negarse a ello sin un motivo legal justificado.
• Principios de Eficacia, Eficiencia, Transparencia y Responsabilidad.
• Principio Pro Actione: Actuar de forma anticipada para resolver problemas o favorecer el acceso a la justicia.
• Principio de Prohibición del Enriquecimiento Injusto: Nadie puede beneficiarse a costa de un perjuicio injusto de otro.
• Principio Pacta Sunt Servanda: Los pactos se cumplen.

Fuentes del Derecho Administrativo

1. La Constitución

La Constitución es la fuente primaria y suprema del Derecho Administrativo. Establece los principios fundamentales y los derechos y deberes de los ciudadanos. La Administración Pública debe actuar de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y no puede contradecir sus preceptos.

2. Leyes y Normas con Rango de Ley

Las leyes son una fuente fundamental del Derecho Administrativo. Son normas generales y abstractas promulgadas por el poder legislativo (Parlamento o Congreso) que regulan las distintas áreas de la Administración Pública. Las leyes pueden ser específicas para un área determinada o generales para toda la Administración.

3. Reglamentos

Los reglamentos son normas dictadas por el poder ejecutivo o por los órganos administrativos con potestad normativa. Estas normas desarrollan y complementan las leyes, estableciendo detalles específicos para su aplicación. Los reglamentos son una fuente importante del Derecho Administrativo, ya que proporcionan directrices precisas para la actuación de la Administración.

4. Costumbre Administrativa

La costumbre administrativa se refiere a las prácticas y usos reiterados en la Administración Pública que adquieren fuerza de norma. Si una determinada conducta o práctica se ha seguido durante un período prolongado y se ha aceptado de manera generalizada, puede convertirse en una fuente de obligado cumplimiento.

5. Precedente Administrativo

El precedente administrativo no tiene valor normativo. Por lo tanto, si no es una norma jurídica, la Administración puede separarse del precedente. Apartarse del precedente no supone infracción, pero debe motivarse y expresarse por qué se aparta de él.

6. Normas con Rango de Ley Dictadas por el Poder Ejecutivo

Decreto-Ley y Decreto Legislativo

Son normas dictadas por el poder ejecutivo pero con valor de ley. Pueden derogar o modificar otras leyes (no orgánicas). En ambos casos, debe haber un supuesto habilitante.

Decreto-Ley

Previsto para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad. Sus características básicas son:

• Los dicta el Gobierno.
• Tienen rango de ley.
• Se dictan bajo la habilitación de razones de urgente necesidad (el Tribunal Constitucional puede controlar la concurrencia de estas razones).
• Son provisionales: deben ser convalidados por el Congreso en un plazo determinado y sin modificaciones.
• Tienen materias vetadas: no pueden afectar a materias reservadas a ley orgánica, derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, ni al derecho electoral general.

Su impugnación se realiza mediante el recurso de inconstitucionalidad o la cuestión de inconstitucionalidad. La figura del Decreto-Ley ha sido objeto de debate por su uso frecuente.

Decreto Legislativo

Pueden ser de carácter estatal o autonómico. Hay dos tipos:

1. Aquel que se encomienda al poder ejecutivo porque el Parlamento delega en el Gobierno, de forma expresa, el desarrollo de las bases contenidas en una ley de bases. Esta delegación se hace para una materia y un tiempo concreto, de tal forma que una vez se publica, la delegación decae. No se admite subdelegación (ej. Decreto Legislativo por el cual se aprueba el texto articulado de una ley).
2. La otra forma de Decreto Legislativo es para la aprobación de textos refundidos. La ley de delegación se limita a ordenar la refundición de textos existentes variados. Mediante un Decreto Legislativo de refundición no se crea derecho nuevo, sino que se sistematiza el existente.

En cuanto al control del Decreto Legislativo: cabe recurso de inconstitucionalidad y cuestión de inconstitucionalidad. Sin embargo, cuando el Gobierno excede la delegación, toda aquella parte del Decreto Legislativo que se exceda ya no tiene valor de ley, sino que tiene valor de norma reglamentaria y puede ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

7. Clases de Reglamentos

Según su Relación con la Ley

• Reglamentos Ejecutivos: Se dictan en desarrollo de una ley previa, para completar cuestiones puntuales.
• Reglamentos Independientes: No desarrollan una ley previa; la Administración los dicta en virtud de su propia potestad reglamentaria.

Según sus Destinatarios

• Ad intra (Internos u Organizativos): Van dirigidos a organizar la propia estructura interna de la Administración.
• Ad extra (Externos): Regulan la esfera externa de la Administración, es decir, las relaciones entre el administrado y la Administración.