El Principio de Atribución y las Competencias de la Unión Europea

El artículo 1.1 del TUE establece que «los Estados miembros, mediante voluntad conjunta, constituyen la Unión, a la que atribuyen competencias para alcanzar objetivos comunes». Esto debe interpretarse refiriéndonos al principio de atribución, recogido en los artículos 5.1 y 5.2 del TUE, según el cual «la Unión solo puede actuar en los ámbitos en los que los Estados le hayan atribuido competencias».

Este principio es esencial para comprender la interacción entre el Derecho de la UE y los ordenamientos nacionales: la UE no tiene competencias generales, sino competencias derivadas, concedidas expresamente a través de los Tratados. Así lo dice también el artículo 13.2 del TUE, estableciendo que «cada Institución actuará dentro de los límites de las competencias que le han sido atribuidas».

Tipos de Competencias de la Unión

El sistema de competencias de la Unión se divide en:

• Exclusivas: Solo puede legislar la UE (ej. política comercial común, unión aduanera).
• Compartidas: Puede legislar tanto la UE como los Estados miembros, pero los Estados miembros solo lo hacen si la UE no ha legislado (ej. medio ambiente, transporte).
• Apoyo: La UE no sustituye la acción estatal, pero la complementa (ej. educación, cultura).
• Sui generis: Como la Política Exterior y de Seguridad Común.

La Cláusula de Flexibilidad

Se añade además la cláusula de flexibilidad, recogida en el artículo 352 del TFUE, que permite a la UE actuar más allá de sus competencias formales cuando sea necesario para alcanzar los objetivos del Tratado, aunque bajo condiciones estrictas (unanimidad del Consejo y respeto al principio de subsidiariedad).

El Principio de Atribución desde la Perspectiva Española

Desde el punto de vista del ordenamiento jurídico español, el artículo 93 de la Constitución Española permite la cesión de competencias mediante Tratado. La CE reconoce la primacía del Derecho de la UE, confirmado por el Tribunal Constitucional español, aceptando que normas europeas válidamente adoptadas puedan desplazar normas internas (incluso de rango legal).

Desarrollo Jurisprudencial del Principio de Atribución

El principio de atribución ha sido desarrollado en:

1. Van Gend en Loos: Consagró el efecto directo, reconociendo que ciertas normas de Derecho de la UE pueden ser invocadas directamente por particulares ante tribunales nacionales, sin necesidad de transposición.
2. Costa vs Enel: Reconoció el principio de primacía, según el cual las normas de la UE prevalecen sobre normas nacionales, aun de rango constitucional. Si los Estados anulasen unilateralmente el Derecho de la Unión, destruirían la base jurídica.

En conclusión, el principio de atribución determina no solo cuándo puede actuar la Unión, sino también cómo debe integrarse su Derecho en los ordenamientos nacionales. Esta cesión de competencias legitima que el Derecho de la UE tenga efecto directo, primacía y autonomía, asegurando así su uniformidad y eficacia en todos los Estados miembros.

La Primacía del Derecho de la Unión Europea

La sentencia del Banco Santander plantea: incluso cuando un órgano no es jurisdiccional a efectos del artículo 267 del TFUE, está obligado a inaplicar la norma nacional contraria al Derecho de la UE con efecto directo. Se refiere al Tribunal Económico-Administrativo (TEA), pero el razonamiento es extensible a todas las autoridades nacionales competentes.

Vertiente Normativa (Conflicto entre Normas)

Según el principio de primacía, establecido en Costa vs Enel, el Derecho de la UE prevalece sobre la norma nacional, incluso sobre normas constitucionales. Esto es inherente a la existencia del Derecho europeo: si cada Estado pudiera hacer prevalecer su Derecho interno, se desintegraría el orden jurídico de la Unión.

La primacía no aparece expresamente en los Tratados, pero ha sido reconocida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) como principio fundamental del sistema jurídico de la UE, reiterada constantemente en su jurisprudencia.

Vertiente Aplicativa

Se refiere a qué debe hacer un órgano judicial concreto cuando se enfrenta a este conflicto. El TJUE dice: «debe inaplicar directamente la norma nacional contraria al Derecho de la UE». Esto refuerza la idea de que los jueces nacionales son también jueces ordinarios del Derecho europeo, como se desprende del procedimiento de cuestión prejudicial, regulado en el artículo 267 del TFUE. Esto se extiende incluso a órganos que no son formalmente jurisdiccionales, como los TEA. La aplicación efectiva del Derecho de la UE corresponde al conjunto de autoridades nacionales, no solo a los jueces.

Mecanismos para Garantizar la Aplicación Uniforme

Existen varias soluciones para garantizar la aplicación uniforme del Derecho Europeo:

1. Cuestión prejudicial (artículo 267 del TFUE): Permite al TJUE pronunciarse sobre la validez e interpretación del Derecho de la UE. Puede ser: de interpretación (cuando se pide aclaración) o de validez (cuando se duda de la legalidad de un acto).
2. Sentencia CLIFIT: Establece que no hay obligación de plantear la cuestión prejudicial si la interpretación es evidente (acto claro).
3. Sentencia Köbles (2003): El TJUE reconoce que la negativa injustificada a plantear una cuestión prejudicial por parte de un tribunal de última instancia puede generar responsabilidad patrimonial del Estado.

Estos mecanismos garantizan la aplicación uniforme del Derecho Europeo.

Otros Principios Fundamentales del Derecho de la Unión

Principio de Subsidiariedad

Regula el ejercicio de las competencias no exclusivas de la UE. La UE solo puede intervenir si los objetivos de la acción no pueden ser alcanzados por los Estados miembros de manera suficiente, pudiendo alcanzarse mejor a través de la UE. Así lo establece el artículo 5.3 del TUE: «en los ámbitos que no sean de competencia exclusiva, la Unión solo actuará si los objetivos de la acción pretendida no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, tanto a nivel central como regional y local, sino que pueden alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión».

El Protocolo n.º 2 anexo al Tratado de Lisboa desarrolla este principio:

• Artículo 2: «Cualquier proyecto legislativo debe justificarse respecto al principio de subsidiariedad».
• Artículo 4: «Los Parlamentos nacionales deben ser informados de proyectos legislativos, pudiendo emitir dictámenes motivados si consideran que vulnera este principio».
• Artículo 6: Regula la tarjeta amarilla, que permite a un número determinado de Parlamentos nacionales obligar a la Comisión a revisar una propuesta.
• Artículo 7.3: Si se alcanza cierto número de dictámenes motivados, se llega a la tarjeta naranja.
• Artículo 8: Permite a los Parlamentos nacionales interponer recursos ante el TJUE si consideran que se vulnera el principio de subsidiariedad.

Principio de Proporcionalidad

Busca garantizar que la acción de la UE no exceda lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Abarca a todas las competencias, incluidas las exclusivas. El artículo 5.4 del TUE establece que «el contenido y la forma de la acción de la Unión no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados».

El artículo 5 del Protocolo n.º 2 obliga a que los actos legislativos estén justificados respecto de su proporcionalidad. Además, el artículo 296.1 del TFUE exige que «los actos jurídicos deben motivarse adecuadamente, indicando por qué se ha elegido la forma y el contenido concretos y cómo se ajusta al principio de proporcionalidad».

La Cuestión Prejudicial: Un Mecanismo Esencial

Cuando un tribunal nacional tiene dudas sobre la validez o interpretación de una norma europea, puede plantear la cuestión prejudicial al TJUE, que responderá mediante una decisión vinculante. El artículo 267 del TFUE establece que «el TJUE tiene competencia sobre la interpretación de los Tratados y la validez de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión».

Dos Tipos de Cuestiones Prejudiciales

1. De Interpretación: El tribunal nacional solicita al TJUE la interpretación del Derecho de la UE.
2. De Validez: El tribunal nacional solicita al TJUE si un acto de Derecho derivado de la UE es válido o no.

Funciones de la Cuestión Prejudicial

La cuestión prejudicial cumple varias funciones clave:

• Favorece la interpretación uniforme del Derecho de la Unión.
• Aumenta la calidad del control judicial.
• Refuerza el diálogo entre el TJUE y los tribunales nacionales.
• Fortalece la integración jurídica europea.
• Reafirma la autonomía del Derecho de la UE.
• Refuerza el papel de los jueces nacionales como jueces ordinarios del Derecho de la Unión.