1. Evolución y Bases Constitucionales de la Potestad Sancionadora

Históricamente, la potestad sancionadora se concibió como un instrumento en manos de estados autocráticos, sirviendo como alternativa para eludir las garantías inherentes al derecho penal. Se imponían penas privativas de libertad en materia de orden público sin habilitación legal específica, y existía compatibilidad de sanciones administrativas y penas por un mismo hecho. En ausencia de un texto constitucional que informara principios, el legislador gozaba de soberanía, permitiendo la deslegalización del régimen sancionador mediante cualquier ley.

1.1. Marco Normativo Histórico

• La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado establecía que las disposiciones de carácter reglamentario no podían imponer sanciones, salvo autorización legal expresa votada en Cortes.
• La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se limitaba a fijar aspectos procedimentales con carácter supletorio a otras normas especiales.

1.2. El Papel de la Jurisprudencia y la Doctrina

• La jurisprudencia consideraba la cláusula general de orden público como cobertura habilitante para la administración, sin necesidad de autorización legal específica.
• Parte de la doctrina defendía que la división de poderes exigía el monopolio de la potestad sancionadora en manos de jueces y tribunales.

1.3. La Constitución Española y la Potestad Sancionadora

La Constitución Española (CE) admite y prescribe que la administración pública también puede ejercer la potestad sancionadora. El Tribunal Constitucional (STC 77/1983) ha defendido que los ilícitos menores pueden ser sancionados por la administración pública por diversas razones.

1.4. Derecho Penal vs. Derecho Administrativo Sancionador

El derecho penal se considera un derecho de intervención mínima, debiendo ser el último recurso represivo del Estado. Por ello, los ilícitos menos graves deben ser tratados por el ordenamiento administrativo. Las fronteras entre ilícito penal y administrativo son permeables en ambos sentidos, y en ocasiones se hace necesario penalizar conductas específicas (tráfico, maltrato animal, medio ambiente, orden público).

El ius puniendi del Estado se integra por dos ordenamientos: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. Ambos deben responder a los mismos principios básicos, elaborados desde la dogmática penal con las modulaciones propias del ordenamiento administrativo.

2. Régimen Legal de la Potestad Sancionadora

La potestad sancionadora no es una materia de competencia autónoma, sino una función instrumental ligada a un ámbito o sector específico (industria, comercio, costes, etc.). Se considera una competencia conexa y accesoria al título competencial sustantivo.

2.1. Competencia para Tipificar y Sancionar

Corresponde al Estado o a la comunidad autónoma, según quién ostente la titularidad de la competencia sustantiva, la facultad de tipificar infracciones y sanciones, así como de ordenar el ejercicio de la potestad sancionadora.

2.2. Precisiones sobre la Titularidad de la Potestad Sancionadora

• En competencias compartidas entre Estado y CCAA, el Tribunal Constitucional ha interpretado que la competencia básica sobre una materia abarca la determinación de las infracciones y los plazos de prescripción.
• La posibilidad de que las CCAA tipifiquen sanciones no previstas en leyes estatales, pese al artículo 149.1.1 CE, tiene límites: el esquema sancionador estatal debe definir el derecho de que se trate, y la norma autonómica no puede divergir cualitativamente de la norma estatal.

2.3. Sectorización y Dispersión Normativa

El carácter accesorio del derecho sancionador ha propiciado una sectorización de este ámbito, resultando en una dispersión de normas y diversidad de criterios. Las leyes generales que regulan un sector suelen dedicar un capítulo a la materia sancionadora.

2.4. Normativa Vigente

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), ambas de 1 de octubre de 2016, son normativa básica en materia sancionadora.

2.5. Fuentes Normativas en Materia Sancionadora

• Normativa básica sancionadora: LRJPAC (LPACAP y LRJSP).
• Materias de competencia estatal plena: Leyes y reglamentos estatales sectoriales.
• Materias compartidas Estado y CCAA: Leyes y reglamentos estatales sectoriales de carácter básico, leyes y reglamentos autonómicos sectoriales de desarrollo, y normas autonómicas de carácter general o supletorio.
• Materias de competencia exclusiva CCAA: Leyes y reglamentos autonómicos sectoriales y normas autonómicas de carácter general o supletorio.

3. Principios de la Potestad Sancionadora

El artículo 25 CE consagra el principio de legalidad, estableciendo que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en el momento de su comisión.

3.1. Principio de Legalidad y Reserva de Ley

La legislación vigente determina el principio de legalidad, que implica una reserva de ley en materia sancionadora. Únicamente el poder legislativo puede fijar los límites de la potestad sancionadora. No obstante, el Tribunal Constitucional otorga una eficacia limitada o relativa a esta reserva en comparación con el ámbito penal, atribuyendo al ejecutivo un margen más amplio de actuación en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas.

3.1.1. Colaboración entre Ley y Reglamento

Esta colaboración tiene límites:

• Se permite en el ámbito de las relaciones de supremacía general.
• La regulación reglamentaria de infracciones y sanciones no puede prescindir de una previa base legal o habilitación legal con contenido material propio y directrices claras para la tipificación.
• La deslegalización de la materia sancionadora es inconstitucional, si bien se permite la colaboración del reglamento ejecutivo.

La ley sancionadora debe prever los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de la sanción a imponer.

3.1.2. Retroactividad y Reglamentos

El principio de reserva de ley no tiene eficacia retroactiva. Pueden permanecer vigentes reglamentos que tipifiquen infracciones y sanciones al margen de una ley, siempre que la ley defina el cuadro de infracciones, sanciones y plazos de prescripción, así como los principios básicos del procedimiento sancionador.

El reglamento puede introducir especificaciones o graduaciones sin alterar la naturaleza o límites legales, ni crear nuevas infracciones o sanciones. También desarrolla trámites y formas de inicio y finalización.

3.2. Potestad Normativa Sancionadora de las Entidades Locales

La doctrina y jurisprudencia mayoritaria consideran que los reglamentos de las entidades locales están sometidos a la reserva de ley en materia sancionadora. Por tanto, las infracciones y sanciones tipificadas en normativa local sin cobertura legal son inconstitucionales.

Sin embargo, un sector amplio considera que este principio debe relacionarse con la autonomía local. Los reglamentos locales son dictados por representantes elegidos democráticamente, lo que justifica una flexibilización de la reserva de ley en el ámbito local.

El Tribunal Constitucional ha flexibilizado la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones en materias donde el interés local permite una amplia regulación municipal, siempre que la regulación local sea aprobada por el pleno del ayuntamiento. Esto no implica la atribución de la materia sancionadora en su globalidad. Con fundamento en el art. 25 CE, corresponde fijar los criterios mínimos de antijuridicidad, permitiendo a cada ayuntamiento establecer sanciones y sus tipos.

En defecto de ley sectorial, las ordenanzas municipales no pueden establecer sanciones distintas a las previstas en el art. 141 de la Ley de Bases de Régimen Local, salvo previsión legal distinta. Las multas por infracción de ordenanzas locales deben respetar las siguientes cuantías:

• Infracciones muy graves: hasta 3.000 €.
• Infracciones graves: hasta 1.500 €.
• Infracciones leves: hasta 750 €.

3.3. Reserva de Ley en Relaciones de Sujeción Especial

La jurisprudencia ordinaria admite que la reserva de ley se flexibiliza en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, permitiendo un grado de auto-ordenación de la administración. No obstante, una sanción carente de toda base normativa legal devendría inconstitucional, incluso en estos casos. Si bien caben restricciones en el ejercicio de derechos, los principios constitucionales y derechos fundamentales no pueden ser restringidos o perder eficacia, permitiendo una adaptación a la intensidad de la sujeción, pero siempre exigiendo su cumplimiento.

3.4. Principios Sancionadores en la LRJSP

El Título Preliminar de la LRJSP (Disposiciones generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público) y su Capítulo III (Principios de la potestad sancionadora) establecen:

• Art. 25: Principio de legalidad.
• Art. 26: Irretroactividad.
• Art. 27: Principio de tipicidad.
• Art. 28: Responsabilidad.
• Art. 29: Principio de proporcionalidad.
• Art. 30: Prescripción.
• Art. 31: Concurrencia de sanciones.

4. Infracciones Administrativas

Las infracciones administrativas son acciones u omisiones dolosas o culposas, antijurídicas, tipificadas y sancionadas en una norma legal.

4.1. Clasificación de las Infracciones

• Desde el punto de vista formal: Se clasifican en leves, graves y muy graves. Esta clasificación se corresponde con los tipos de sanciones, plazos de prescripción, distribución competencial para imponer la sanción, complejidad del procedimiento y exigencia del principio de legalidad.
• Desde el punto de vista sustantivo: Según la acción tipificada, pueden ser de resultado, de peligro, formales o de peligro abstracto.

4.2. Principio de Tipicidad

El artículo 25.1 CE, interpretado por el Tribunal Constitucional, contempla la reserva de ley como garantía de orden formal y material, en aplicación del artículo 9.3 CE que garantiza la seguridad jurídica. Esta garantía se conoce como principio de tipicidad, independientemente del rango de la norma que tipifique.

Una conducta es típica cuando existe identidad entre sus componentes fácticos y los descritos en la norma jurídica, es decir, homogeneidad entre el hecho real y los elementos normativos que describen el injusto.

El principio de tasatividad es un concepto jurídico indeterminado que el TC ha formulado para que la decisión del órgano sancionador no tenga márgenes excesivamente amplios. Se desglosa del principio de tipicidad, siendo el legislador quien debe cumplirlo y el aplicador de la norma quien debe respetarlo.

La remisión normativa debe ser concreta y no abstracta. El órgano sancionador no puede calificar el tipo de infracción como leve, grave o muy grave sin una base legal que lo sustente, ya que la graduación de las sanciones sin una tipificación clara vulnera la seguridad jurídica.

El órgano sancionador debe actuar dentro de las fronteras fijadas por la norma y precisar correctamente la infracción y la sanción en cada acto.

4.3. Principio de Antijuridicidad

Las conductas tipificadas como infracciones deben ser siempre formalmente antijurídicas, es decir, contrarias al ordenamiento jurídico.

• Presunción: Las conductas típicas son, por regla general, antijurídicas.
• Excepciones: Por analogía con el Código Penal, la conducta típica puede no ser antijurídica en casos de legítima defensa, ejercicio de un derecho o estado de necesidad.

4.4. Principio de Culpabilidad

La acción u omisión tipificada como infracción administrativa debe ser imputable subjetivamente a una persona. El TC ha declarado que el principio de culpabilidad rige el derecho administrativo sancionador, ya que la sanción es manifestación del ius puniendi del Estado.

No se puede imponer una sanción si existe alguna causa que exima de culpabilidad (inimputabilidad, no exigencia de otra conducta). La infracción debe cometerse con dolo o negligencia.

A diferencia del derecho penal, que solo se aplica a personas físicas, el derecho administrativo sancionador es aplicable a personas jurídicas. La responsabilidad entre administraciones públicas es más dudosa.

Solo son responsables de la infracción los autores directos, sin perjuicio de la existencia de responsables subsidiarios.

4.5. Prescripción de las Infracciones

El artículo 132.1 LRJPAC establece que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes. Si estas no fijan plazos, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.

Las leyes sectoriales suelen fijar plazos más amplios. La fecha inicial de la prescripción es el día en que se cometió la infracción. En infracciones continuadas, la jurisprudencia ha determinado que el plazo comienza cuando se consuma la conducta infractora.

• Interrupción: Se produce con el conocimiento del interesado del procedimiento sancionador y se reanuda si el expediente ha estado paralizado más de un mes por causas no imputables al presunto responsable.
• Fecha final: El momento en que la administración dicta y notifica la resolución sancionadora. En caso de recurso y silencio administrativo, la prescripción de la sanción puede estar abierta.

La prescripción de la infracción extingue la responsabilidad administrativa, aunque algunas leyes prevén que la responsabilidad se extinga pero no la obligación de reponer el bien jurídico a su estado anterior.

5. Sanciones y Otras Consecuencias Jurídicas

Las sanciones son resoluciones de gravamen que restringen la esfera de los ciudadanos. Deben diferenciarse de otras medidas restrictivas que no tienen finalidad retributiva, sino:

• Coerción y estímulo para el cumplimiento de las leyes (multas coercitivas).
• Previsión ante incumplimientos (prohibición de contratar).
• Restablecimiento de la legalidad o tutela de bienes jurídicos (cierre de instalaciones, devolución de personas).
• Revocación de autorizaciones o licencias por incumplimiento de condiciones.
• Penalidades establecidas en contratos.

5.1. Finalidad de la Sanción

La finalidad de la sanción es eminentemente retributiva o represiva, pero también preventiva (general y especial). Busca transmitir a los ciudadanos la vigilancia del Estado y evitar la reincidencia.

5.2. Clases de Sanciones

• Multa: La más común, impone el pago de una cantidad líquida de dinero. La cuantía debe estar determinada por ley y solo se prevé su actualización por el índice de precios al consumo.
• Prohibición del beneficio económico: El artículo 131.2 LRJPAC establece que las sanciones pecuniarias deben prever que la comisión de infracciones no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas.
• Otras sanciones: Suspensión temporal o revocación de autorizaciones y concesiones, cierre temporal o definitivo de locales, inhabilitación temporal para el ejercicio de actividades, pérdida de puntos del carné de conducir.
• Límite constitucional: El artículo 25.3 CE prohíbe que la administración civil imponga sanciones que impliquen privación de libertad.
• Sanciones accesorias: Prohibición de contratar con la administración, inhabilitación para ser beneficiario de subvenciones o incentivos fiscales.
• Publicidad de la sanción: Cuando es firme, en determinados casos, no se considera una sanción por la jurisprudencia.

5.3. Criterios de Graduación y Aplicación

Las normas sectoriales establecen márgenes para la imposición de sanciones, permitiendo a los órganos administrativos determinar la sanción concreta.

El principio general de aplicación es la proporcionalidad, debiendo existir adecuación entre la gravedad del hecho y la sanción. Se consideran especialmente los siguientes criterios:

• Existencia de intencionalidad o reiteración.
• Naturaleza de los perjuicios causados.
• Reincidencia (comisión de más de una infracción de la misma naturaleza en un año, declarada por resolución firme).

Cuando una infracción derive necesariamente de otra u otras, se impondrá únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave.

5.4. Infracción Continuada y Reincidencia

Se considera infracción continuada la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan preceptos administrativos en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica situación.

La intencionalidad o reiteración es un criterio subjetivo. La reincidencia se produce por la comisión de más de una infracción de la misma naturaleza en un año, declarada por resolución firme (no necesariamente judicial).

5.5. Analogía y Principio de Legalidad

El artículo 4 del Código Civil y el Tribunal Constitucional establecen que el principio de legalidad (art. 25.1 CE) no admite la aplicación analógica perjudicial para el infractor.

5.6. Extinción de la Responsabilidad Administrativa

• Cumplimiento de la sanción.
• Fallecimiento del infractor (la extinción de una persona jurídica no extingue automáticamente la responsabilidad, salvo previsión normativa y según el principio de personalidad de las sanciones).
• Despenalización sobrevenida de la infracción.
• Condonación o pérdida de la responsabilidad, con los límites del art. 105.1 LRJPAC (revocación de actos de gravamen o exención no permitida por ley, contraria a la igualdad, interés público u ordenamiento jurídico).

El artículo 109.1 LPACAP permite a las AAPP revocar sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria a la igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

La prescripción de infracciones y sanciones es la forma más importante de extinción de la responsabilidad administrativa, garantizando la seguridad jurídica. Los plazos legales suelen ser más amplios que los fijados en la LRJPAC.

5.7. Principio de Non Bis In Idem

Una misma conducta puede ser constitutiva de infracción penal y administrativa. Nadie puede ser castigado dos veces por el mismo hecho, en virtud de la unidad del ordenamiento jurídico.

El artículo 31.2 LRJSP establece que si un órgano de la UE ha impuesto una sanción por los mismos hechos, y no concurre identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente deberá tenerla en cuenta para graduar la sanción que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla.

En caso de concurrencia, prevalece la justicia penal sobre la administrativa. Si el órgano instructor considera que una conducta es susceptible de ser delito, debe dar traslado al Ministerio Fiscal y suspender el procedimiento hasta el pronunciamiento penal.

5.8. Responsabilidad Civil Derivada de la Infracción

Independientemente de las sanciones, los infractores pueden ser responsables de los daños ocasionados.

• Responsabilidad civil o patrimonial: Si la reposición al estado anterior no es posible y se han producido daños, la administración puede instar acciones para resarcirlos.
• Ejecución subsidiaria: Si no se cumple la obligación de reposición, se puede instar la ejecución subsidiaria.

El artículo 130.2 LRJPAC establece la compatibilidad de las responsabilidades administrativas con la exigencia de reposición de la situación alterada y la indemnización por daños y perjuicios. Estos deben ser comunicados al infractor para su satisfacción, quedando expedita la vía judicial en caso contrario.

6. Procedimientos Sancionadores

6.1. Garantía del Procedimiento

El artículo 134.1 LRJAC establece que el ejercicio de la potestad sancionadora requiere un procedimiento legal o reglamentariamente establecido. El apartado 3 indica que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin la tramitación del procedimiento necesario.

Son trasladables al procedimiento sancionador los principios del artículo 24 CE:

• Derecho a la defensa.
• Asistencia letrada.
• Ser informado de la acusación.
• Presunción de inocencia.
• No declarar contra sí mismo.
• Utilizar medios de prueba pertinentes.

En instancia jurisdiccional, no se reabre el procedimiento sancionador, sino que se revisa la legalidad del acto administrativo sancionador. Los tribunales contencioso-administrativos no ejercen el ius puniendi como los tribunales penales.

La jurisprudencia admite que el legislador pueda imponer la brevedad de los plazos para cumplir el principio de celeridad.

6.2. Iniciación del Procedimiento

Los procedimientos se inician siempre de oficio por la Administración. Los particulares pueden solicitar su incoación mediante denuncia, siempre que se requiera acuerdo del órgano competente. Este acto administrativo es revisable en la jurisdicción contencioso-administrativa.

La competencia para acordar la iniciación no debe coincidir necesariamente con la de resolución. Si la norma atribuye la competencia para resolver, se entiende que también la tiene para iniciar el procedimiento.

El artículo 135 LRJPAC garantiza al presunto responsable los siguientes derechos:

• Ser notificado de los hechos que se le imputan.
• Ser informado de las infracciones que dichos hechos puedan constituir.
• Ser informado de las sanciones que se le pudieran imponer.
• Conocer la identidad del instructor y de la autoridad competente para imponer la sanción.
• Conocer la norma que atribuya la competencia.

La iniciación es un acto administrativo no sujeto a impugnación jurisdiccional, salvo que incorpore una medida cautelar que afecte a derechos fundamentales del inculpado.

6.3. Tramitación

El instructor realiza todos los actos de instrucción necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la determinación de responsabilidades. Al igual que en derecho penal, quien instruye no puede imponer la sanción, debiendo existir separación entre la fase instructora y sancionadora (art. 134.2 LRJPAC).

El interesado es el inculpado. En ocasiones, la jurisprudencia y las leyes sectoriales otorgan el estatus de interesado al denunciante si concurre alguna causa que lo determine.

6.4. Formulación de la Acusación

Es una actuación inicial (si no se hizo en el escrito de incoación) que consiste en la descripción y concreción de los hechos que pueden ser constitutivos de infracción, y que se notifica a los interesados.

El derecho a ser informado implica la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto de acusación y sanción durante la tramitación. No obstante, pueden producirse variaciones en la calificación de los hechos durante la instrucción sin que ello suponga lesión al derecho a ser informado.

6.5. Prueba y Presunción de Inocencia

El inculpado tiene derecho a utilizar pruebas pertinentes para su defensa, las cuales deben solicitarse en tiempo y forma.

La declaración de improcedencia de una prueba por el órgano instructor debe ser motivada; la falta de motivación puede suponer indefensión.

La sanción debe fundamentarse en medios probatorios. La carga de la prueba recae en quien acusa; la insuficiencia de pruebas puede determinar la absolución.

El TC admite que cualquier otro medio probatorio admitido en derecho tenga la misma relevancia probatoria.

6.6. Propuesta de Resolución y Audiencia

En la propuesta de resolución se fijan motivadamente los hechos probados, su calificación jurídica, la infracción, los responsables y la propuesta de sanción.

Con la propuesta de resolución se abre el periodo de audiencia; la falta de posibilidad de audiencia determina la nulidad del procedimiento.

6.7. Resolución

La competencia para sancionar corresponde a los órganos administrativos expresamente atribuidos por ley o reglamento (art. 127.2 LRJPAC).

La resolución debe ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente, pronunciándose sobre los principios de tipicidad y culpabilidad.

El artículo 138.2 LRJPAC establece que en la resolución no se pueden aceptar hechos distintos a los determinados en el procedimiento. Si el órgano competente considera que la infracción o sanción revisten mayor gravedad que la propuesta, debe notificar al inculpado para que alegue. El órgano resolutor no está vinculado por la propuesta de resolución.

6.8. Caducidad del Procedimiento Sancionador

El reglamento fija la caducidad en 6 meses. La caducidad de un expediente sancionador no impide la incoación de un nuevo procedimiento para los mismos hechos, siempre que no haya prescrito la infracción.

7. Efectividad de las Sanciones y Control Judicial

7.1. Ejecutividad de las Sanciones

El TC vincula la ejecutividad de las sanciones al derecho a la tutela judicial efectiva. La sanción no es ejecutable hasta que el particular tenga la posibilidad de interponer el recurso administrativo pertinente y, finalmente, el pronunciamiento judicial.

El artículo 138.3 LRJPC establece que la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

El artículo 90.3 LPACAP indica que la resolución que ponga fin a la vía administrativa será ejecutiva cuando no quepa recurso extraordinario en vía administrativa. Se pueden adoptar medidas cautelares para garantizar su eficacia.

7.2. Suspensión Cautelar de la Ejecución

Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente si el interesado manifiesta su intención de interponer recurso contencioso-administrativo. La suspensión finalizará cuando:

• Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin interponer el recurso.
• Habiendo interpuesto el recurso:
  • No se haya solicitado la suspensión cautelar en el mismo trámite.
  • El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar.

La jurisprudencia declara que no puede ejecutarse una sanción impugnada y cuya suspensión se ha solicitado judicialmente hasta que el órgano judicial resuelva. La interposición del recurso administrativo suspende automáticamente la ejecución de la sanción.

En caso de multa, durante la suspensión de ejecución (administrativa o judicial), no se devengan intereses de demora.

7.3. Principio de Reformatio in Peius

La aplicación de este principio impide el empeoramiento de las circunstancias del inculpado para ejercer su defensa. Es frecuente que las leyes prevean reducciones en la multa si se abona en un plazo determinado, incentivando la ejecución voluntaria.

El pago anticipado no es incompatible con la formulación de alegaciones o recursos.

El artículo 85.3 LPACAP prevé reducciones de al menos el 20% sobre el importe de la sanción propuesta, acumulables entre sí, condicionadas al desestimiento de acciones o recursos en vía administrativa.