Gestión de Inversiones Públicas: Fase de Funcionamiento y Mantenimiento

Costos de Mantenimiento en la Fase de Funcionamiento (Fase 4)

Los costos de mantenimiento son todos los gastos incurridos durante la fase de funcionamiento de la inversión, destinados a preservar o mantener la capacidad de producción y el nivel de servicio de los activos que participan en el proceso de producción de bienes y servicios entregados por la Unidad Productora (UP).

Aunque no representan gastos de capital (inversión), su estimación es crucial en la fase de Formulación y Evaluación, puesto que realizar el mantenimiento periódico requerido por activo contribuye a garantizar la sostenibilidad de la inversión en la fase de Funcionamiento.

Tipos de Mantenimiento

1. Mantenimiento Preventivo
   • Programado: Realizado de acuerdo con un programa de revisiones, considera el nivel de utilización del activo (tiempo de funcionamiento, distancia recorrida, etc.).
   • Predictivo: Se realiza prediciendo el momento en que el activo quedará fuera de servicio, a través del seguimiento de su funcionamiento, permitiendo anticipar reparaciones oportunas.
   • De Oportunidad: Se aprovechan períodos de no uso de los activos para realizar las operaciones de mantenimiento.
2. Mantenimiento Correctivo
   • Inmediato: Se realiza inmediatamente después de aparecer la avería o falla, utilizando los medios o recursos disponibles destinados a ese fin.
   • Diferido: Se realiza de manera posterior a la paralización del activo producto de una avería o falla.

Clasificación Adicional del Mantenimiento

• Mantenimiento Rutinario: Se realiza con carácter permanente para conservar los niveles de servicio. Por ejemplo, en infraestructura vial: limpieza, bacheo, perfilado, roce, eliminación de derrumbes de pequeña magnitud, entre otros.
• Mantenimiento Periódico: Se ejecuta en períodos, generalmente, de más de un año, con el propósito de evitar la aparición o el agravamiento de defectos mayores. Por ejemplo: reconformación de la plataforma existente y reparaciones de los diferentes elementos físicos del camino.

Identificación del Mantenimiento (Análisis de la UP)

Durante la fase de Identificación (análisis de la UP), se deben realizar las siguientes verificaciones:

1. Verificar las condiciones en las que la UP presta el servicio: Asegurar que la oferta cumple con el nivel de servicio requerido por la población y los estándares de calidad establecidos por el Sector, y que se cumple con el mantenimiento oportuno de los activos.
2. Verificar si el sector ha definido los Activos Estratégicos (AE): La Unidad Formuladora (UF) debe realizar el estado situacional de la conservación del stock de la infraestructura y los activos estratégicos existentes.
3. Recabar información del activo: Verificar la información de los activos estratégicos en el Inventario de UP y AE.
4. Verificar si se cuenta con un Programa de Mantenimiento: Si no se cuenta con un Programa de Mantenimiento, la UF debe proponer un cronograma para los AE, identificando las acciones, periodicidad y responsable.

Estimación y Sistematización de Costos de Mantenimiento

En la Formulación

1. Identificar los requerimientos de mantenimiento: Identificar los requerimientos de cada Activo Estratégico (AE) y de los insumos, aplicando indicadores o ratios de rendimiento para garantizar que los activos no interrumpan la provisión del servicio.
2. Estimar los costos de mantenimiento:
   • Estimar los costos en la situación sin proyecto y con proyecto, para calcular el costo incremental.
   • Sustentar los supuestos y parámetros utilizados con base en normativas y disposiciones sectoriales existentes.
3. Elaborar el programa de mantenimiento y sistematizar los costos estimados: Sistematizar los costos a precios de mercado, de acuerdo con el Programa de Mantenimiento, en una matriz que identifique las actividades a realizar para cada activo, el periodo (año del horizonte de evaluación) y el monto asociado.

En la Ejecución

Se deberán actualizar las estimaciones de acuerdo con las modificaciones realizadas y sincerar el programa de mantenimiento.

Seguimiento de los Costos de Mantenimiento

En la Formulación

• Identificar las fuentes de financiamiento: Identificar la disponibilidad de recursos para el financiamiento del mantenimiento. En caso de potencial generación de ingresos monetarios, estimar el flujo de ingresos y analizar si cubren los costos de mantenimiento o si se requieren transferencias de otras entidades.
• Identificar la entidad responsable de la Operación y Mantenimiento (O&M): Evidenciar la conformidad y compromiso de la Unidad Ejecutora de Inversiones (UEI) o entidad responsable de operar y mantener los activos de la UP intervenida. Esta evidencia documentada debe anexarse al documento técnico con el que se formula el Proyecto de Inversión (PI), siendo esencial para su declaración de viabilidad.

En el Funcionamiento

• Seguimiento a las actividades de mantenimiento: La entidad titular de los activos o responsable de la provisión de servicios reporta anualmente el estado de los activos a la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI) del Sector, del Gobierno Regional (GR) o Gobierno Local (GL), según corresponda. La OPMI deberá revisar dichos reportes a fin de actualizar los formatos N° 11-A y 11-B.

Evaluación Ex Post de las Inversiones

La Evaluación Ex Post de las Inversiones es un examen sistémico e independiente de una inversión, realizado con el fin de analizar la eficiencia, eficacia, impacto, sostenibilidad y relevancia o pertinencia de sus objetivos, conforme han sido planteados en los documentos técnicos (fichas técnicas o estudios de preinversión), después de haber culminado la ejecución física e iniciada la fase de funcionamiento.

1. Concepto de la Fase de Funcionamiento

La fase de funcionamiento corresponde al periodo en el cual un proyecto de inversión ya ejecutado entra en operación y empieza a generar los bienes o servicios previstos. En esta etapa, el proyecto deja de ser una proyección teórica y pasa a un escenario real donde se puede verificar su eficiencia, eficacia y sostenibilidad. Esta fase es fundamental porque permite observar si la inversión responde a los objetivos planteados, si los recursos se están utilizando adecuadamente y si los beneficios estimados se cumplen en el tiempo. Además, constituye el punto de partida para identificar oportunidades de mejora y garantizar que el proyecto continúe siendo viable social, económica y operativamente.

2. Evaluación Ex Post

La evaluación ex post es el proceso mediante el cual se analiza el desempeño real del proyecto una vez que ya se encuentra en operación. Su finalidad es contrastar los resultados obtenidos con los estimados durante la formulación y ejecución. Esta evaluación permite identificar desviaciones, medir impactos y obtener información objetiva que contribuya a optimizar la gestión de proyectos futuros. La evaluación ex post considera indicadores de rentabilidad, eficiencia en el uso de recursos, calidad del servicio prestado y contribución al desarrollo local o institucional. También permite detectar fallas en la formulación o ejecución, así como reconocer buenas prácticas replicables.

3. Evaluación Ex Post de Corto Plazo

La evaluación ex post de corto plazo se realiza inmediatamente después de que el proyecto entra en funcionamiento, generalmente dentro del primer año de operación. Su propósito principal es verificar el nivel de cumplimiento de los objetivos inmediatos, tales como la puesta en marcha del servicio, el funcionamiento adecuado de la infraestructura, el rendimiento inicial de los equipos y la respuesta de los usuarios ante el nuevo bien o servicio. Esta evaluación también permite identificar problemas tempranos que podrían afectar la sostenibilidad futura del proyecto, como deficiencias operativas, sobrecostos de mantenimiento, falta de capacitación del personal o baja aceptación por parte de la población beneficiaria.

4. Importancia de la Evaluación en la Fase de Funcionamiento

La fase de funcionamiento y su respectiva evaluación ex post son esenciales para garantizar que la inversión pública o privada mantenga su utilidad y relevancia en el tiempo. Esta etapa permite verificar que los recursos se usen adecuadamente, que las operaciones cumplan estándares de eficiencia y que los beneficios lleguen realmente a la población objetivo. Asimismo, proporciona información crítica para ajustar procesos, corregir fallas, mejorar la calidad del servicio y fortalecer la sostenibilidad financiera y técnica del proyecto. La evaluación en esta fase también retroalimenta el ciclo de inversión, contribuyendo a una mejor formulación de futuros proyectos y al fortalecimiento institucional.

Marco de la Inversión Privada en Perú: Evolución y Mecanismos

1. Concepto y Evolución Histórica de la Inversión Privada en Perú

La inversión privada en el Perú se consolidó como un pilar fundamental de la economía a inicios de la década de 1990, cuando el Estado impulsó un proceso de promoción para transferir al sector privado la gestión de sectores económicos previamente administrados por entidades estatales. Este cambio buscaba mejorar la eficiencia, atraer capitales, promover la competencia y reducir la carga fiscal asociada a empresas públicas.

En 1993, la nueva Constitución reforzó este marco mediante la denominada Constitución Económica, que estableció principios clave:

• Libre iniciativa privada.
• Igualdad de trato para agentes económicos.
• Libre competencia.
• Protección a la propiedad privada.
• Rol subsidiario del Estado.

Además, reconoció la posibilidad de firmar convenios de estabilidad jurídica y permitió recurrir al arbitraje nacional e internacional para resolver controversias en materia económica. La inversión privada quedó definida legalmente por primera vez en el Decreto Legislativo N.º 674 como aquella que proviene de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, distintas del Estado y de cualquier ente público.

2. Institucionalidad y Marco Normativo de la Inversión Privada

A nivel institucional, la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada (DGPPIP), adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), es el órgano encargado de formular y proponer las políticas, lineamientos y normas orientadas a promover y desarrollar la inversión privada en el país. Su rol es esencial para garantizar coherencia entre la política económica y los mecanismos que incentivan la participación del sector privado en infraestructura y servicios públicos.

En cuanto al marco normativo, el Perú ha desarrollado leyes y reglamentos orientados a modernizar e integrar las modalidades de inversión privada, destacando aquellas que regulan:

• Asociaciones Público Privadas (APP).
• Obras por Impuestos (OXI).
• Proyectos en Activos (PA).

Estos mecanismos permiten cerrar brechas de infraestructura y garantizar servicios eficientes mediante modelos de gestión compartida o delegada.

3. Modalidades de Inversión Privada: APP, OXI y PA

El Estado peruano ha impulsado, desde el año 2008, mecanismos alternativos a la obra pública tradicional con el fin de acelerar el cierre de brechas y promover la participación del sector privado. Entre estos mecanismos destacan:

Asociaciones Público Privadas (APP)

Mediante las APP se desarrollan proyectos de infraestructura pública, servicios públicos, innovación tecnológica o investigación aplicada. Según el Reglamento del Decreto Legislativo N.º 1362, una APP puede aplicarse a proyectos relacionados con redes viales, sistemas de transporte, aeropuertos, puertos, saneamiento, salud, educación, energía, telecomunicaciones y otros servicios de interés social. Estas asociaciones permiten que el privado participe en el financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de los proyectos, asumiendo riesgos compartidos con el Estado.

Proyectos en Activos (PA)

Los PA son promovidos por entidades públicas con facultad para disponer de sus activos. Dichos proyectos buscan atraer inversión privada sobre bienes de titularidad estatal, ya sea mediante venta parcial o total, permuta, contratos de cesión de uso, arrendamiento, usufructo o superficies. Esta modalidad permite valorizar activos públicos subutilizados y promover su aprovechamiento eficiente por parte del sector privado. La operación se realiza a través del Organismo Promotor de la Inversión Privada (OPIP) de cada entidad.

Obras por Impuestos (OXI)

Las OXI constituyen un mecanismo donde empresas privadas financian y ejecutan proyectos de inversión pública y, a cambio, obtienen certificados para el pago del impuesto a la renta. Este mecanismo involucra actores como el MEF, los gobiernos subnacionales, el sector privado y los organismos promotores. Sus principales beneficios incluyen la aceleración de la ejecución de obras, mayor eficiencia en la gestión de proyectos, reducción de brechas y fortalecimiento de la relación entre empresas y comunidades.

4. Importancia de la Inversión Privada para el Desarrollo Nacional

La inversión privada es un componente clave para el crecimiento económico y la modernización del país, ya que facilita la movilización de capital, la incorporación de tecnologías, la generación de empleo y el desarrollo de infraestructura. Las modalidades APP, PA y OXI permiten complementar la inversión pública y mejorar la calidad de los servicios, especialmente en sectores donde el Estado enfrenta limitaciones presupuestales o técnicas. Asimismo, la institucionalidad creada garantiza transparencia, asignación eficiente de riesgos y sostenibilidad en la operación de los proyectos. Estas herramientas constituyen un mecanismo estratégico para reducir brechas sociales, impulsar la competitividad territorial y promover un desarrollo equilibrado entre regiones.