Evolución de la Gestión Pública: Del NGP a la Gobernanza

Public Management Reform (NGP)

¿Por qué la NGP ha sido más prominente que en años anteriores? Esta vez, la tendencia se sintió más ampliamente, de modo que, por ejemplo, entre los países seleccionados, Australia, Canadá, los Países Bajos, Nueva Zelanda, Suecia, el Reino Unido y los Estados Unidos lanzaron programas importantes del gobierno central durante la década de 1980. Más tarde se denominó New Public Management (NPM). Es un término que (de forma bastante confusa) se ha utilizado para cubrir una amplia gama de reformas en una extensión igualmente amplia de países.

La «personalidad» comenzó a cambiar. Las reformas se mantuvieron altas en muchas agendas políticas, pero la charla recurrió a conceptos como «gobierno», «asociaciones», «gobierno conjunto», «todo el gobierno», y luego a ‘confiar’ y ‘transparencia’. Otro eslogan que logró una gran difusión fue ‘e-government‘. No hubo escasez de ideas sobre cómo el rápido desarrollo de las tecnologías de la información podría revolucionar la productividad del sector público, proporcionar a los ciudadanos información más rápida y mejor y el acceso a los servicios, e incluso marcar el comienzo de una nueva ola de democracia participativa.

Versiones de la NGP

Otros autores han establecido una distinción entre versiones «duras» y «blandas» de la NGP. La versión rígida enfatiza el control a través de la medición, las recompensas y el castigo, mientras que la «soft» prioriza la orientación y la calidad del cliente.

Efectividad de la NGP

Es sabido que los elementos de la NGP se han generalizado, pero ¿han funcionado? La respuesta es compleja debido a los diversos escenarios que existen en los países, y también porque es muy difícil evaluarla a gran escala.

Redes

Se ha ido paulatinamente dejando atrás la visión de que los Gobiernos por sí solos eran capaces de resolver todas las necesidades de la ciudadanía. Se ha dado paso a la integración de estas «redes», considerándolas como la sustitución a las jerarquías. Algunos afirman que las redes tienen que organizarse por sí mismas, mientras que otros señalan que, en realidad, muchas redes están organizadas por uno o dos miembros dominantes. Aquellos con un sentido de la historia señalan que las redes, tanto formales como informales, ciertamente no son nuevas.

Gobernanza

El concepto de gobernanza se basa en su afirmación de representar un concepto más amplio e inclusivo que el de «gobierno» solamente. Se dice que la buena gobernanza implica la dirección de la sociedad a través de redes y asociaciones entre gobiernos, corporaciones comerciales y asociaciones de la sociedad civil. Por lo tanto, sería erróneo pensar en la «gobernanza» como un modelo que ha reemplazado y desplazado el modelo de red; más bien es un modelo más amplio que, en cierta medida, absorbió el trabajo anterior y continuo en las redes.

El Caso Chileno: Estructura Ministerial y Gestión del Cumplimiento

(Referencia: Pliscoff)

Gestión del Cumplimiento (CdG) en el Gobierno del Presidente Piñera

En este período se llevó a cabo una estrategia diferente de la que se había adoptado en gobiernos anteriores respecto del CdG. Se optó por, junto con mantener un grupo de asesores cercanos al Presidente, crear, en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, la Unidad Presidencial de Gestión del Cumplimiento, también conocida como delivery unit. Además, se potenció el trabajo de la División de Coordinación Interministerial del mismo ministerio. Estas dos acciones se tradujeron en la estrategia concreta para articular un modo específico de CdG.

Ministro Coordinador Existente

Existe la figura del ministro coordinador, pero se usa pocas veces. Se le agregan responsabilidades a uno que ya tiene y, a pesar de más responsabilidades, es un ministro más, no está por sobre los demás.

Propuesta: Ministro sin Cartera (Caso Inglés)

Se podría implementar la figura del Ministro sin Cartera (como en el caso inglés): dotar a un personero del rango de ministro, pero sin que exista necesariamente un ministerio bajo su mando.

Consecuencia de la Falta de CdG Articulado

El hecho de que no exista un CdG articulado se traduce en que se pierde todo el aprendizaje generado de gobierno a gobierno.

Ministerios

Una primera tendencia guarda relación con un grupo de ministerios que cumplen las funciones esenciales del Estado. Una segunda tendencia es la que se refiere a los ministerios que, si bien no son funciones esenciales o tradicionales de un Estado, constituyen ámbitos de interés relevante para el desarrollo de los países. Una tercera tendencia se refiere a los temas que pudiésemos reconocer como emergentes, y que, por lo tanto, son abordados como ministerios parcialmente.

Isomorfismo Mimético

Cuando un país crea un ministerio, produce un proceso virtuoso que lleva a otros países a adoptar esa estructura.

Desafíos de la Coordinación Interministerial

Como se señala en las secciones previas, existen ministerios participando en más de 50 de estos arreglos institucionales, lo que a todas luces hace dudar de la real participación de las autoridades en tales instancias. De hecho, el promedio de participación es de 26 comités o comisiones por ministerio, lo cual sin duda es un número muy alto. Si a esta amplia participación le sumamos la falta de una metodología más o menos similar que permita detectar el trabajo concreto de cada comité o comisión, el panorama no permite afirmar que en los hechos sea realmente un método capaz de romper con la insularidad y avanzar hacia lógicas más coordinadas de acción gubernamental.

Historia de los Ministerios Chilenos

La historia de nuestros ministerios está marcada por dos clases de procesos: uno temporal, donde el tipo y número de ministerios se van adecuando a las condiciones sociales e históricas de Chile, y uno de aprendizaje organizacional, donde las estructuras se van ajustando a los errores y éxitos que el quehacer público demuestra.

Número de Ministerios

¿Veinticinco ministerios es un número adecuado? En tiempos de elecciones siempre surge, al fragor de la lucha política, la tentación de demostrar las falencias de los gobiernos anteriores y anunciar nuevas instituciones.

Modelos de Organización Estatal: Weberiano vs NGP

Modelo Weberiano

Actuando bajo marcos normativos que definían una estructura de Gobierno de acuerdo a los llamados «sectores» de actividad. Se entendía que un ministerio o secretaría abordaba las materias propias de un ámbito de actividad social que ameritaba una acción del Estado. Tal lógica de acción llevó a que, cuando se creaba un organismo estatal, este se transformaba en la respuesta social que daba cuenta de su importancia en un momento determinado. Un ministerio, entonces, era la expresión política de una sociedad que reconocía un sector de actividad como relevante y que ameritaba acción o políticas públicas concretas.

Bajo la lógica de la especialización, se tradujo en la tentación y devino en hiperespecialización que a su vez lleva a la configuración de los llamados «compartimentos estancos». Es incapaz de adaptarse a los cambios del entorno social. Su solución es crear instituciones. Un ejecutivo grande que en apariencia tenía sus fronteras claramente definidas, empezó a crear duplicidades, porque los temas que abordaban los ministerios no siempre eran mutuamente excluyentes. Así surgiría un problema muy serio de falta de coordinación y redundancia del actuar estatal.

Modelo NGP: Crítica al Weberiano

El modelo NGP, crítico del weberiano, buscó separar la función de diseño de políticas públicas y su implementación. Trató de implementar:

• Desagregación estructural
• Definición de contratos de desempeño
• Desregulación o re-regulación

Al desagregar y liberar a los ministerios de ciertas funciones, «despolitizaba» la gestión pública. La desagregación estructural se tradujo necesariamente en una atomización de la función pública. Finalmente, la desregulación derivó en que los funcionarios de estas instituciones se empezaron a someter a marcos regulatorios diferentes, quebrando el estatuto único del modelo burocrático. El traspaso de actividades públicas a privados (el concepto de hollow state o estado hueco), apoyado en razones de eficiencia técnica o económica, se tradujo en una fragmentación de la capacidad estatal.

Incapacidad de Control y Coordinación

Esta fragmentación generó incapacidad de control, provocando un serio problema de coordinación horizontal.

Respuestas a la Fragmentación: Whole of Government y CdG

Whole of Government (WG)

Ante las críticas a la alta fragmentación del Estado, surge el enfoque del Whole of Government o gobierno integrado (WG), que busca volver a una mirada macro y coordinada del actuar gubernamental. Esto llevó al gobierno de Tony Blair, en 1997, a formular lo que él llamó joined-up government (similar al WG, pero no idéntico). Se vincula también con la literatura de las redes (networks) aplicada al sector público.

Comités o Comisiones Interministeriales

Son espacios de trabajo intersectorial en el que se involucran diversos ministerios o servicios, para generar un espacio de coordinación horizontal. Estas comisiones presidenciales se conciben como esfuerzos donde confluyen diversos actores tanto de la sociedad civil como del Gobierno. Se vinculan con la gestión de redes o network management.

Gestión del Cumplimiento (CdG)

Es una institución o un conjunto de organizaciones que buscan dar consistencia al actuar de un gobierno, procurando instalar una lógica estratégica del actuar gubernamental. Busca proporcionar una narrativa coherente de las acciones del gobierno. Según podemos apreciar, se sustenta en una lógica muy cercana a la del joined-up government o a la del WG.

Las unidades que se deberían reconocer en cualquier tipo de CdG:

1. De apoyo directo al Presidente
2. De asesoramiento sobre políticas
3. De estrategia
4. De coordinación de políticas públicas
5. De monitoreo y mejora del desempeño
6. De comunicación
7. De asesoramiento jurídico
8. De presupuesto

La Alta Dirección Pública (ADP) en Chile

(Referencia: Longo)

El sistema de Alta Dirección Pública (ADP) fue creado en Chile el año 2003.

• Necesidad de profesionalizar a los altos cargos públicos, que antes eran discrecionales.
• Meritocracia como mecanismo de selección.

Características del Modelo Chileno de ADP

• Énfasis en la profesionalidad gerencial. Gestores profesionales para mejorar el desempeño y poder evaluar.
• Consenso político transversal como garantía frente a la apropiación partidista. Evitar influencia política en la toma de decisiones (Se refuerza la independencia del Ejecutivo y garantiza la presencia, en los principales procesos de decisión, de personas propuestas por las dos fuerzas centrales del sistema político chileno).
• Una institucionalidad rectora sólida (DNSC), con sólidas capacidades profesionales instaladas en su interior. Esto impulsa políticas de capital humano.
• Vinculación del sistema a cargos específicos. Perfil de cargo.
• Tipología dual de cargos (jerarquías de 1er y 2do nivel). Niveles de cargos.
• Acceso meritocrático. Pruebas de selección.
• Apertura a la sociedad. Competencia con el sector privado (especialmente en sueldos, por ejemplo, en la ADP).
• Gestión público-privada del proceso de reclutamiento y selección. Una empresa se encarga del proceso de selección de ADP.
• Enfoque contractualista del desempeño directivo. Obligatoriedad de las evaluaciones.

Conclusiones sobre la ADP

• La ADP es un sistema fiable e institucionalizado (basado en el mérito). Ha sido apoyado transversalmente.
• La ADP podría mejorar la rotación.
• Ampliar la ADP (¿GORES? Excluir a algunos cargos del sistema de ADP).
• Un desafío es volver atractivo el sector público en un contexto de competencia (Sueldos).
• Fortalecer las garantías de profesionalidad, hacer más objetivas las desvinculaciones. Poner límite a la ocupación transitoria.
• Hay que vincular más el desempeño del directivo con el del servicio.

Desafíos de la ADP

• Dotar de un papel más estratégico al consejo de la ADP (para conducir los desarrollos del sistema).
• Invertir selectivamente en el fortalecimiento de la DNSC.
• A medida que el sistema se vaya ampliando, descentralizarlo.
• Perfeccionar los mecanismos de contractualización: en lo que a desempeño respecta, por ejemplo.
• Potenciar la articulación de los roles de DNSC y DIPRES y mejorar la coordinación entre estas instituciones.