I. La Pluralidad de Ordenamientos y sus Relaciones

La pluralidad de ordenamientos significa que dentro de un mismo Estado conviven varios “centros” normativos (el estatal, el de cada Comunidad Autónoma y, en su ámbito, el local), y aunque cada uno se mueve en su propio espacio, eso no impide que existan puntos de contacto y reglas para resolver sus relaciones. La idea de partida es que estos ordenamientos no se relacionan como si uno estuviera siempre “por encima” del otro (no es una relación pura de jerarquía), sino que se articulan principalmente mediante criterios de competencia, junto con cláusulas de prevalencia y supletoriedad para los casos de conflicto o de ausencia de regulación.

A. El Principio de Competencia

En primer lugar, rige el principio general de separación o principio de competencia. Cada ordenamiento tiene su propio sistema de fuentes y sus propias normas, y dentro del ámbito que le ha sido atribuido, su norma es la aplicable con preferencia. Por eso, en el ámbito competencial autonómico, la norma de la Comunidad Autónoma se considera suprema y desplaza a la estatal: no porque sea “más alta” en una escala jerárquica, sino porque es la competente para regular esa materia. En consecuencia, la relación Estado–Comunidad Autónoma se entiende como una relación de distribución de materias: la Constitución y el Estatuto de Autonomía delimitan qué corresponde a cada nivel, y ahí se decide qué norma debe aplicarse.

Ese esquema también se proyecta sobre la Administración local, con la particularidad de que su autonomía normativa se construye a partir de las leyes que atribuyen competencias en cada materia (dictadas por el Estado o por la Comunidad Autónoma según el reparto competencial). Además, existe una ley estatal general de régimen local que actúa como marco de garantía de la autonomía local, al exigir que se reconozcan competencias a municipios y provincias en determinadas materias.

B. Fórmulas de Cooperación y Resolución de Conflictos

Ahora bien, aunque exista separación competencial, la Constitución prevé fórmulas de cooperación entre el ordenamiento estatal y el autonómico. Estas fórmulas son:

• Regulación concurrente: El Estado dicta una normativa “básica” (condiciones básicas, bases, legislación básica, normas básicas o régimen general, según los casos) que fija un marco común, pero esa regulación no agota toda la materia, sino que deja espacio para que las Comunidades Autónomas desarrollen esa base con su propia normativa, permitiendo políticas propias dentro del marco unitario.
• Ejecución autonómica de la legislación estatal: En ciertas materias el Estado se reserva la potestad legislativa, pero la Comunidad Autónoma asume la gestión y ejecución material, de manera que su capacidad normativa se orienta a organizar los servicios y concretar procedimientos para hacer efectiva esa legislación.
• Coordinación estatal: Se articula en ámbitos concretos en los que se pretende articular competencias presentes en ambos niveles (por ejemplo, cuando se busca una actuación global coherente), lo que supone algo más que fijar bases: implica un cierto poder de dirección o articulación conjunta.

Cláusulas de Resolución de Conflictos

Junto a lo anterior, aparece la cláusula constitucional de prevalencia del Derecho estatal, pensada como regla de resolución de conflictos. Esta cláusula opera cuando concurren normas estatal y autonómica y se produce una colisión en ámbitos donde la Comunidad Autónoma no tiene competencia exclusiva. En ese caso, la norma estatal prevalece, no porque pueda invadir el ámbito autonómico, sino porque, dentro de un escenario en el que ambas normas actúan legítimamente (por cooperación o por superposición de títulos competenciales), se da prioridad aplicativa a la estatal como expresión de intereses generales superiores. Su campo típico de aplicación se sitúa, precisamente, en los espacios de cooperación (bases y desarrollo) o en situaciones en las que un mismo objeto queda afectado por títulos competenciales de ambos niveles.

Por último, la Constitución recoge la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal, según la cual el Derecho estatal actúa como “derecho supletorio” del autonómico. La idea es que, si en un sector el Derecho autonómico no regula un punto y se produce una laguna práctica, el Derecho estatal puede operar como norma de cierre para evitar vacíos y garantizar que el sistema funcione. Así, competencia, cooperación, prevalencia y supletoriedad forman el conjunto de técnicas que explican cómo se relacionan el ordenamiento estatal y el autonómico sin reducirlo a una simple jerarquía entre normas.

II. El Principio de Jerarquía Normativa

El ordenamiento jurídico-administrativo se organiza como un sistema jerarquizado, es decir, las normas no valen todas lo mismo, sino que están ordenadas por niveles y las de rango inferior deben respetar a las superiores. Este principio se entiende históricamente ligado al Estado liberal, que jerarquiza también a los poderes públicos: el Parlamento (del que emana la ley) se considera superior al Ejecutivo, y por eso se consolida la idea de que la ley está por encima del reglamento. De forma paralela, también se afirma la superioridad de la ley sobre la costumbre, porque la ley expresa la voluntad general mediante un órgano representativo, mientras que la costumbre proviene de prácticas sociales.

A. Ordenación de las Fuentes del Derecho

En nuestro Derecho, esa idea se formula expresamente en el Código Civil cuando afirma que carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior, y además fija un orden entre fuentes: la ley prevalece sobre la costumbre, y ambas sobre los principios generales del Derecho. En cambio, la jurisprudencia no entra en esa “escalera” de rangos, porque no se trata como una fuente situada por encima o por debajo de las otras, sino que actúa de otra manera: complementa el ordenamiento mediante la doctrina reiterada de los tribunales, especialmente del Tribunal Supremo, al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios.

La Constitución refuerza esta construcción al garantizar el principio de jerarquía normativa, lo que significa que el sistema entero debe respetar esa ordenación y que las normas inferiores no pueden contradecir a las superiores. En Derecho administrativo esto es especialmente relevante porque, a diferencia del enfoque civil que a veces usa “ley” como equivalente general de norma escrita, aquí aparece con mucha importancia el reglamento, que es la norma dictada por la Administración. Y esto tiene una consecuencia clave: la Administración no solo está sometida al Derecho, sino que además participa en su producción normativa, lo que obliga a definir con precisión cómo se articula lo que dicta el legislador (ley) con lo que dicta la Administración (reglamento).

B. Consecuencias de la Jerarquía

Por eso, la regla central es clara: la ley vale más que el reglamento y el reglamento no puede contradecirla. Además, dentro de los propios reglamentos no hay un único tipo, sino varios, y también se ordenan internamente según la posición jerárquica del órgano que los aprueba (no “manda” igual una disposición de un órgano inferior que una de un órgano superior dentro de la estructura administrativa). Finalmente, entendido de forma material, el principio de jerarquía implica que una norma de rango superior puede modificar o derogar válidamente a las inferiores (salvo límites derivados de competencia o procedimiento), y que será nula cualquier disposición administrativa que contradiga una ley o una disposición administrativa de rango superior.

III. Aplicación del Ordenamiento Jurídico-Administrativo

La aplicación del ordenamiento jurídico-administrativo puede explicarse distinguiendo dos dimensiones: en el espacio y en el tiempo, y dentro de esta última abordando el problema de la retroactividad y los llamados derechos adquiridos.

A. Aplicación Espacial

En el ámbito espacial, el Derecho administrativo se rige, como regla general, por el principio de territorialidad. Esto significa que las normas administrativas obligan y se aplican dentro del territorio en el que el poder público que las dicta ejerce su autoridad: así, las normas del Estado se aplican en todo el territorio español y, del mismo modo, las normas autonómicas y locales despliegan su eficacia dentro del territorio de su Comunidad Autónoma o dentro del municipio o provincia correspondiente. Como consecuencia de este principio, el Derecho extranjero no se aplica normalmente en España, salvo supuestos excepcionales aceptados por el propio ordenamiento (por ejemplo, por remisión o por tratados). Ahora bien, hay una excepción importante a la idea de “Derecho extranjero”: el Derecho de la Unión Europea, que no se trata como un ordenamiento ajeno, sino como un Derecho integrado en el sistema interno. Junto a la territorialidad, existen ámbitos concretos en los que opera el llamado estatuto personal, de manera que ciertas normas españolas pueden obligar a españoles incluso cuando se encuentran fuera del territorio nacional (por ejemplo, en materias como registro civil o capacidad).

B. Aplicación Temporal y Retroactividad

En el ámbito temporal, rigen las reglas generales sobre vigencia de las normas. Una norma, para empezar a producir efectos, exige su publicación oficial y, salvo que la propia norma disponga otra cosa, debe transcurrir un plazo de vacatio legis (tradicionalmente de 20 días) antes de entrar en vigor. En Derecho administrativo es frecuente que algunas normas tengan una vigencia limitada (por ejemplo, las de presupuestos o regulaciones ligadas a campañas o situaciones excepcionales), de modo que pueden “agotarse” por el transcurso del tiempo previsto, además de la forma clásica de extinción normativa, que es la derogación por otra norma posterior.

El Problema de la Retroactividad

Dentro del tiempo aparece el problema clásico de la retroactividad. La idea tradicional en Derecho administrativo es que la ley sí puede establecer retroactividad si lo declara expresamente, mientras que el reglamento, por su naturaleza de norma dictada por la Administración, no debería proyectarse libremente hacia el pasado. Esta diferencia se conecta con la lógica de seguridad jurídica: la norma reglamentaria, como producto del poder ejecutivo, tiene más límites para incidir sobre situaciones ya producidas. Aun así, se admite una retroactividad “de signo favorable” en ciertos casos: la doctrina suele extender al reglamento el criterio que permite retroactividad cuando sus efectos benefician al destinatario y no perjudican derechos o intereses legítimos de terceros, en línea con la idea de que tanto el acto como el reglamento son manifestaciones de voluntad administrativa. En resumen, la retroactividad se acepta con mayor amplitud en la ley y con mucha más cautela en el reglamento, sobre todo cuando la retroactividad sería desfavorable o restrictiva.

C. Irretroactividad y Derechos Adquiridos

Este marco enlaza con el art. 9.3 de la Constitución, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. El punto clave es que este límite constitucional se proyecta especialmente sobre disposiciones de carácter reglamentario y, en general, busca evitar que el poder público empeore situaciones ya consolidadas mediante normas posteriores. El Tribunal Constitucional, además, ha explicado que la Constitución no prohíbe sin más las leyes retroactivas: lo que se protege con más intensidad es la seguridad jurídica frente a la incidencia de una norma nueva sobre efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores, es decir, sobre lo ya consolidado.

Derechos Adquiridos

Por último, el apartado de derechos adquiridos intenta precisar qué situaciones quedan realmente protegidas frente a cambios normativos. Siguiendo el esquema de Duguit, se distinguen dos grandes tipos de situaciones:

1. Situaciones objetivas o estatutarias: Nacen directamente de la ley (o del reglamento) y configuran un “status” general. Estas situaciones, al depender del marco normativo general, normalmente deben seguir las modificaciones de la propia norma, y por eso no generan un “derecho adquirido” intocable frente a cualquier cambio legislativo.
2. Situaciones subjetivas e individualizadas: Su contenido concreto deriva de un acto o negocio jurídico singular (y, por tanto, de una voluntad individualizada). Ahí sí se habla con más propiedad de derechos adquiridos, porque su alteración por una norma posterior resulta mucho más problemática.

Sobre este fondo, hoy cobra mucha importancia el principio de confianza legítima, que no impide que el Derecho cambie, pero sí exige que los cambios no sean bruscos o imprevisibles y que, cuando sea necesario, se articulen regímenes transitorios razonables para proteger expectativas fundadas.

IV. Control de la Normativa y Tipología Legal

A. Supremacía Material de la Constitución y Control Judicial

La supremacía material de la Constitución significa que, por ser la norma suprema del sistema, exige dos cosas a la vez:

1. Una exigencia sustantiva: Todas las normas y todos los actos del poder público deben ser compatibles con la Constitución, de modo que si la contradicen incurren en invalidez.
2. Una exigencia procesal: La superioridad no sería efectiva si no existieran órganos y procedimientos capaces de comprobar esa compatibilidad y de reaccionar frente a las infracciones.

Control de Leyes y Normas Sublegales

Cuando el conflicto se produce entre una ley y la Constitución, el control directo por los jueces ordinarios plantea el problema de respetar la división de poderes. Por eso el sistema español se basa en un modelo de justicia constitucional concentrada, en el que el órgano decisivo para expulsar una ley del ordenamiento es un tribunal específico: el Tribunal Constitucional (TC).

En este esquema:

• Los jueces y tribunales ordinarios tienen el deber de examinar la constitucionalidad de la ley antes de aplicarla al caso concreto. Si consideran que la ley es inconstitucional, deben plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el TC para que sea éste quien resuelva definitivamente.
• Cuando se trata de normas inferiores a la ley (reglamentos u otras disposiciones sublegales), los jueces ordinarios sí pueden ir más allá: pueden comprobar su adecuación a la Constitución y al resto del ordenamiento, y también rechazarlas en el caso concreto si aprecian que son contrarias a la Constitución (o al principio de legalidad).

Por su parte, el Tribunal Constitucional tiene de manera exclusiva la competencia para declarar la nulidad de las leyes contrarias a la Constitución con efectos generales (frente a todos). Esa intervención puede producirse por dos grandes vías: mediante un recurso directo interpuesto por los sujetos legitimados, o mediante una cuestión de inconstitucionalidad planteada por un juez o tribunal en un proceso concreto.

Además, el TC también puede controlar normas inferiores a la ley y actos jurídicos en general cuando vulneren la Constitución, aunque aquí su intervención no es “exclusiva” en el mismo sentido. Eso sí, el TC solo actúa en los supuestos tasados previstos por la Constitución y por su ley orgánica, como ocurre, por ejemplo, con el recurso de amparo, los conflictos de competencia y determinadas impugnaciones constitucionalmente previstas.

B. Clases de Leyes en el Sistema Español

En el sistema constitucional español no existe un único tipo de ley, sino varias clases de leyes con funciones y procedimientos distintos.

Leyes Ordinarias y Orgánicas

• Ley ordinaria: Aprobada por las Cortes Generales, se utiliza siempre que la Constitución no reserve la materia a una modalidad especial.
• Leyes orgánicas: Se emplean para materias especialmente sensibles (desarrollo de derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general, etc.). Su rasgo diferencial es el procedimiento reforzado: exigen mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto del texto.

Estatutos de Autonomía y Leyes de Articulación Territorial

Dentro de este grupo, los Estatutos de Autonomía tienen un perfil propio, pues se centran en la organización institucional autonómica y su aprobación sigue un procedimiento “mixto” (intervienen instituciones autonómicas y Cortes Generales).

La Constitución prevé también un conjunto de leyes “especiales” vinculadas a la articulación territorial (art. 150):

• Leyes marco: Permiten al Estado habilitar a CCAA para dictar normas legislativas propias dentro de un marco de principios y directrices estatales.
• Leyes de transferencia o delegación: Aprobadas mediante ley orgánica, permiten trasladar a las CCAA facultades sobre materias estatales susceptibles de ello, previendo financiación y controles.
• Leyes de armonización: Permiten al Estado fijar principios para armonizar la normativa autonómica incluso en materias autonómicas, cuando lo exija el interés general (requiere mayoría absoluta en cada Cámara).

Otras Clases de Leyes

• Leyes autonómicas: Aprobadas por los parlamentos autonómicos dentro de su ámbito competencial. Su relación con la ley estatal se rige por el reparto de competencias, no por jerarquía.
• Presupuestos (del Estado y de las CCAA): Se aprueban mediante ley, pero su vigencia es anual. La práctica de usar la Ley de Presupuestos para modificar otras leyes fue limitada, generalizándose el uso de una “ley paralela” o de acompañamiento para introducir reformas puntuales urgentes.

C. Control de los Decretos Legislativos

Los decretos legislativos (textos articulados y refundidos) pueden incurrir en excesos de delegación cuando el Gobierno se sale de los límites fijados por la ley de delegación. Si se excede (ultra vires), pierde el “rango de ley” y queda sometido a control como norma dictada sin cobertura.

Medios de Control de la Delegación

El sistema prevé varios medios de control:

1. Control parlamentario: Si la ley de delegación lo establece, puede exigirse que el texto elaborado por el Gobierno sea ratificado por las Cortes.
2. Intervención previa del Consejo de Estado en pleno: Emite dictamen antes de la aprobación. Este dictamen actúa como garantía técnica y preventiva, pero no es vinculante.
3. Control judicial: Los tribunales pueden revisar si el decreto legislativo ha respetado la ley de delegación, fiscalizando excesos, así como vicios de competencia y de forma.
4. Control de constitucionalidad ante el TC: Un exceso de delegación puede suponer infracción constitucional y llevar a la declaración de inconstitucionalidad. Además, el contenido del decreto (incluso intra vires) puede ser enjuiciado por su conformidad o no con la Constitución.

D. Primacía del Derecho de la Unión Europea

La inaplicación por la jurisdicción contencioso-administrativa de leyes contrarias al Derecho de la UE se explica a partir del principio de primacía: la norma europea tiene prioridad aplicativa y la norma estatal queda desplazada. Lo relevante es que esta primacía opera incluso frente a leyes nacionales posteriores que contradigan el Derecho de la Unión.

El Papel del Juez Nacional

El problema aparece cuando la norma interna es ley, pues el juez ordinario está vinculado a ella. Sin embargo, el Tribunal de Justicia (caso Simmenthal, 1978) estableció que el juez nacional que aplica el Derecho de la UE debe garantizar su pleno efecto y, si es necesario, dejar inaplicada por su propia autoridad cualquier disposición interna contraria, incluso si es posterior y tiene rango legal.

De ahí se deriva que el juez contencioso-administrativo puede no aplicar la ley interna en el litigio concreto. Tampoco es imprescindible plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia en todos los casos; solo sería necesaria si existe una duda real y objetiva sobre la contradicción o el alcance de la norma europea.

En España, el Tribunal Constitucional ha asumido la primacía del Derecho de la Unión incluso frente a leyes estatales posteriores. Se menciona el debate “máximo”: el TJUE afirma la primacía incluso frente a la propia Constitución, mientras que el TC español la ha admitido, destacando la protección de derechos fundamentales cuando el Derecho de la Unión ofrece un nivel de protección superior (sentencia de 22 de marzo de 1992).

V. La Potestad Reglamentaria y sus Límites

A. Atribución y Jerarquía de los Reglamentos

La potestad reglamentaria (la capacidad de dictar reglamentos) está sometida a límites formales muy claros: quién puede aprobar reglamentos (competencia) y en qué posición queda cada reglamento (jerarquía normativa).

Competencia Reglamentaria

La idea básica es que solo pueden dictar reglamentos aquellos órganos a los que el ordenamiento atribuye esa potestad. La Constitución atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno, pero se reconoce autonomía a CCAA y entidades locales, incluyendo su potestad normativa.

En la Administración del Estado, aunque la potestad “originaria” es del Gobierno, se publican reglamentos por otras autoridades:

• Presidente del Gobierno: Dicta reales decretos vinculados a la organización administrativa.
• Ministros: Dictan reglamentos en sus materias departamentales, normalmente mediante órdenes ministeriales.

Cuando una ley necesita desarrollo reglamentario, lo normal es que habilite al Gobierno, siendo excepcional la atribución directa a ministros u órganos inferiores.

En niveles inferiores aparecen instrucciones y circulares, que por regla general son directrices internas; solo adquieren carácter normativo si existe habilitación legal concreta.

En el ámbito local, la potestad reglamentaria suele corresponder al pleno de la corporación, que la ejerce mediante ordenanzas o reglamentos de organización.

Jerarquía Normativa Reglamentaria

El ordenamiento jurídico-administrativo se configura como una pirámide: Constitución, ley, y por debajo los reglamentos. Esto implica que un reglamento no puede contradecir ni la Constitución ni una ley; si lo hace, será inválido.

Además, la jerarquía funciona entre reglamentos según el órgano que los aprueba. Por ejemplo, un real decreto se sitúa por encima de una orden ministerial. La regla general es: las disposiciones administrativas deben respetar el orden jerárquico fijado por las leyes y ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

B. Relación entre Ley y Reglamento

La relación entre ley y reglamento se construye sobre la subordinación del reglamento a la ley. A partir de ahí se explican cuatro cuestiones:

1. Primacía de la Ley y Reservas de Ley

• Primacía de la ley: El reglamento complementa o desarrolla, pero no puede sustituir, derogar, suplir, limitar o excluir a la ley.
• Reserva de ley: Hay materias que deben estar reguladas por ley, según la Constitución o los Estatutos.

Se distingue entre:

• Reserva material de ley: Nace directamente de la norma constitucional/estatutaria; el reglamento no puede regular “lo esencial”.
• Reserva formal de ley: Una ley decide regular una materia no reservada materialmente, “congelando” el rango. Mientras exista esa regulación legal, el reglamento no puede establecer una regulación paralela distinta.

2. Remisiones Normativas y Deslegalización

• Remisiones normativas: La ley “reenvía” a una norma posterior de la Administración para completar aspectos secundarios o técnicos. Esto no eleva el rango del reglamento, pero permite a la Administración actualizarlo sin nueva ley, siempre que la ley fije el núcleo del régimen jurídico.
• Deslegalización: Explica cómo puede “reabrirse” el espacio del reglamento en materias que una ley había regulado sin ser de reserva material. Si la materia no está constitucionalmente reservada, una ley posterior puede permitir que el reglamento vuelva a regularla e incluso que modifique la regulación legal anterior.

Reglamentos Independientes

Se plantea el debate de los reglamentos independientes, dictados sin habilitación legal previa en materias no reguladas por leyes. La posición más amplia entiende que el Gobierno puede dictarlos en virtud de su potestad reglamentaria general, con el límite de no invadir materias reservadas a la ley ni contradecir una regulación legal existente.

C. Control de los Reglamentos Ilegales

El control de los reglamentos ilegales parte de la idea de que, si un reglamento se aparta de la Constitución, la ley o los límites de la potestad reglamentaria, es nulo de pleno derecho.

Causas de Nulidad

La Ley 39/2015 prevé la nulidad de pleno derecho de los reglamentos que:

• Vulneren la Constitución, las leyes o reglamentos de rango superior.
• Invadan materias reservadas a la ley.
• Establezcan retroactividad en disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Mecanismos de Control

Existen varios mecanismos para dejar sin efecto o expulsar el reglamento ilegal:

1. Inaplicación: Los jueces y tribunales tienen prohibido aplicar reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o a la jerarquía normativa. Esta defensa es inmediata, pero no elimina el reglamento del ordenamiento.
2. Remedios activos (Eliminación):
   • Propia Administración autora: Puede declarar de oficio su nulidad, normalmente previa emisión de informe favorable y vinculante del órgano consultivo (Consejo de Estado o equivalente).
   • Control judicial (Jurisdicción Contencioso-Administrativa): Los tribunales pueden anular reglamentos ilegales con efectos generales (erga omnes), tanto en recurso directo contra el reglamento como en recurso indirecto (al impugnar un acto de aplicación).

Además, la legislación ha creado la cuestión de ilegalidad: si un juez deja de aplicar un reglamento por ilegal, debe plantear esta cuestión ante el tribunal competente para el recurso directo, para que se pronuncie sobre la validez general de la disposición.

Finalmente, existe un control constitucional de reglamentos en manos del Tribunal Constitucional, aunque este aparece casi siempre ligado a conflictos de competencia entre Estado y Comunidades Autónomas. El TC enjuicia el reglamento desde la perspectiva competencial y constitucional, compartiendo esta competencia con la jurisdicción contencioso-administrativa, que sigue siendo el cauce ordinario de control de legalidad.

VI. Las Potestades Administrativas: Concepto y Tipología

A. Naturaleza de la Potestad Administrativa

Las potestades administrativas son el instrumento técnico con el que se concreta el principio de legalidad: la Administración solo puede actuar si el ordenamiento le ha atribuido previamente un poder para hacerlo. Toda actuación administrativa es ejercicio de una potestad previamente conferida y configurada por una norma.

Potestad vs. Derecho Subjetivo

Santi Romano explica la potestad contraponiéndola al derecho subjetivo. Mientras el derecho subjetivo nace en una relación jurídica concreta y se manifiesta como pretensión, la potestad:

• Procede directamente del ordenamiento jurídico.
• No se dirige a un objeto específico, sino a un ámbito genérico de actuación.
• No es una pretensión, sino una capacidad abstracta de producir efectos jurídicos.

Frente a la potestad no hay un “obligado” estricto, sino una situación de sujeción. Sus rasgos típicos son la inalienabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad: la Administración no puede venderla ni renunciar a ella; su ejercicio la confirma, y solo una norma puede alterarla o extinguirla.

B. Clases y Finalidad de las Potestades

Dentro de esta categoría se distinguen varias clases de potestades:

• Por su contenido: Reglamentaria, organizatoria, sancionadora, expropiatoria, tributaria o de ejecución forzosa.
• Por su incidencia: Innovativas (crean, modifican o extinguen situaciones, ej. expropiatoria) y conservativas (tutelan o hacen efectivas situaciones preexistentes, ej. inspectora).
• Por el grado de sujeción: De supremacía general (afectan a todos) y de supremacía especial (solo sobre quienes están en una relación especial, ej. funcionarios).

La singularidad de las potestades administrativas es su finalidad: son potestades-función, poderes atribuidos para servir al interés general. Por eso se las describe como poderes fiduciarios: el titular formal es la Administración, pero el beneficiario último es la colectividad.

C. Técnicas de Atribución

El punto de partida es que la Administración debe tener una potestad atribuida para actuar. La atribución debe cumplir dos requisitos:

• Debe ser expresa (otorgamiento positivo), aunque se admiten poderes implícitos deducidos por interpretación.
• Debe ser específica, porque no caben poderes genéricos e ilimitados.

Existen “cláusulas generales de apoderamiento” (especialmente en lo local o seguridad), pero siempre entendidas dentro de los límites legales y competenciales.

VII. Potestades Regladas y Discrecionales

A. Distinción Conceptual

La distinción entre potestades regladas y potestades discrecionales se refiere al grado en que la ley cierra o abre las condiciones y el contenido de la actuación administrativa.

Potestades Regladas

La ley define de manera completa el supuesto de hecho y las consecuencias jurídicas. La Administración se limita a comprobar los requisitos legales y, si se cumplen, está obligada a dictar el acto en el sentido que la norma establece, sin margen para elegir el contenido. Su actuación es casi “automática”.

Potestades Discrecionales

La ley define el marco, los fines y los límites, pero remite a la estimación subjetiva de la Administración otros aspectos: puede dejar abierta la apreciación de ciertos hechos o la elección entre varias soluciones posibles. La discrecionalidad es el resultado de una remisión legal que confía al órgano administrativo la valoración de qué es más adecuado al interés público en un margen determinado.

B. Elementos Reglados de la Discrecionalidad

Incluso en las potestades discrecionales hay elementos que siempre están reglados y que la Administración no puede ignorar. Como mínimo, la ley debe fijar:

• La existencia misma de la potestad.
• Su extensión (qué puede y qué no puede hacerse).
• La competencia (órgano que la ejerce).
• El fin público al que se ordena (interés general).

La diferencia práctica radica en que en las regladas la ley lo decide casi todo, y en las discrecionales la ley marca el marco y deja a la Administración un margen de apreciación dentro de él.

C. Control de la Discrecionalidad Administrativa

El control de la discrecionalidad ha evolucionado, consolidándose la idea de que las decisiones discrecionales pueden revisarse para comprobar que la Administración ha actuado dentro de los límites que le marca el ordenamiento. El modelo histórico impulsor es el control del “exceso de poder”.

Técnicas de Control

Para articular ese control, se destacan tres técnicas principales:

1. Control de los elementos reglados del acto discrecional: El juez revisa sin dificultad los aspectos fijados por la ley (competencia, procedimiento, límites). Dentro de este bloque destaca el control del fin del acto, que da lugar a la técnica más característica: la desviación de poder.
2. Control de los hechos determinantes: El juez puede comprobar la exactitud de los hechos fácticos que sirven de presupuesto a la decisión discrecional mediante prueba en el proceso contencioso. La realidad fáctica básica no es discrecional.
3. Control a través de los principios generales del Derecho: Permite enjuiciar si la decisión vulnera principios como igualdad, buena fe o, especialmente, la interdicción de la arbitrariedad. La motivación es clave, pues explica la opción adoptada y facilita comprobar el respeto a los fines y límites del poder.

Pronunciamientos Judiciales

La regla general es que el juez controla los límites y, si se han sobrepasado, anula el acto o la disposición impugnada. En principio, el juez no debe sustituir la elección discrecional de la Administración por la suya propia. Sin embargo, en la práctica, si la pluralidad de soluciones posibles se reduce hasta quedar una única solución jurídicamente viable en el caso concreto, el tribunal puede orientar el fallo hacia esa solución única para garantizar una tutela judicial efectiva.