Regulación Económica en Chile

Los órganos reguladores de actividades económicas relevantes en Chile: Una visión panorámica

Basado en el texto de Ferrada.

Constitución Económica Chilena: El Marco Jurídico

La Constitución Política de la República (CPR) establece los principios y reglas básicas que definen el marco fundamental en el cual se desarrolla la actividad económica en Chile. En ella se explicitan normas que determinan el marco conceptual en el que el Estado y los agentes privados se relacionan.

La CPR en Chile determina un sistema político-económico basado en:

• La libre iniciativa privada.
• El rol subsidiario del Estado.
• Amplio reconocimiento de la propiedad privada y su protección.
• Libertad para desarrollar cualquier actividad económica.
• No discriminación arbitraria del Estado a los agentes económicos, entre otras libertades.

En síntesis, se limita mucho el actuar del Estado, que para desarrollar actividades económicas debe estar autorizado por el Congreso. La Constitución consolida un modelo neoliberal de relaciones económicas.

Contexto

La inserción del modelo neoliberal ha propiciado una especial atención en las regulaciones. Este modelo se ve manifestado en las privatizaciones, desregulaciones y el concepto de Estado subsidiario. Aunque mucho se ha hablado de las reglas de regulación, la pregunta clave es: ¿quién regula? El texto define las características básicas de aquellos órganos reguladores de las actividades económicas de mayor impacto.

Papel del Estado en la regulación de la actividad económica

La actividad regulatoria se entiende como un instrumento de ordenamiento del ejercicio del derecho de libre iniciativa empresarial. Es decir, el Estado no puede afectar ni obstaculizar el ejercicio de esta libertad. El poder regulatorio del Estado tiende a disminuirse. Los tribunales son “la cara más visible”, pero se encargan básicamente de resguardar a los privados.

Históricamente, se ha dado un proceso de privatización y concentración, lo cual ha implicado “conductas depredadoras” de los agentes privados, generando dificultad para que el Estado garantice la libre competencia. Es por lo anterior que la necesidad de regular se vuelve aún más fuerte, buscando dotar de mayores atribuciones y potestades a las instituciones reguladoras.

Pluralidad y heterogeneidad de regímenes jurídicos

Distintos regímenes jurídicos se relacionan en materia de regulación. Por ejemplo:

• Sector Eléctrico: Leyes, decretos, superintendencia, directrices del ministerio, Comisión Nacional de Energía (CNE), Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC).
• Sector Telecomunicaciones y Sector Salud: Siguen una lógica similar.

Toda esta normativa conforma un complejo entramado de normas que es difícil sistematizar porque fueron creadas en distintos momentos, lo que dificulta su armonización.

Mercado, competencia y regulación económica en sectores relevantes

No obstante lo anterior, hay algunos principios generales relativos a la regulación, en un contexto de Estado mínimo que busca garantizar las libertades económicas, la iniciativa empresarial, un amplio acceso a la actividad económica, la búsqueda de competencia y un rol subsidiario del Estado. Se busca un mercado abierto y competitivo para los privados. El Estado se limita a ejercer un rol técnico de garante del funcionamiento de los mercados, incentivando la actividad económica, y se encarga de cautelar que no existan monopolios y de garantizar la libre competencia. En ocasiones, el Estado tiene poder de fijación de tarifas (ej. telecomunicaciones).

Tipología de órganos reguladores

Dentro de las funciones de los órganos reguladores están: facultades directivas, resolutivas, fiscalizadoras, sancionadoras y consultivas. Existe una pluralidad y heterogeneidad de órganos administrativos: departamentos ministeriales, subsecretarías, órganos autónomos, comisiones, consejos y superintendencias, todos con distinta dependencia respecto al poder central.

• Supervisión directa: Ministerios y Subsecretarías (colaboración en la definición de políticas).
• Tutela: Comisiones, Superintendencias (fijan tarifas, fiscalizan).
• Autonomía: Banco Central.

Ejemplos por sector:

• Energía: Ministerio, Comisión Nacional de Energía y Superintendencia.
• Aguas y Sanitaria: Ministerio, Dirección Nacional de Aguas, Comisión Nacional de Riego, Superintendencia.
• Bancos: Banco Central y Superintendencia de Bancos.
• Forestal: SAG, CONAMA y CONAF (que sin ser parte de la Administración Pública ejerce potestades resolutivas y fiscalizadoras).

La conclusión es una clara heterogeneidad institucional.

Órganos reguladores y sus potestades

En un intento por estandarizar, se puede mencionar que:

• Las potestades directivas y resolutivas se atribuyen a los ministerios y subsecretarías.
• Las potestades fiscalizadoras y sancionadoras a las superintendencias.
• Las potestades consultivas a las comisiones y consejos.

También hay instituciones fiscalizadoras definidas por ley, como la Contraloría General de la República (CGR), la Fiscalía Nacional Económica (FNE), el Servicio de Aduanas, la Dirección del Trabajo y las Superintendencias, cuyos funcionarios tienen una escala de remuneración distinta.

Propuestas preliminares

Dado que la definición de políticas y planes siempre está en manos del gobierno, se debe avanzar hacia administraciones independientes en materia de regulación. Se propone crear órganos reguladores autónomos y técnicos para algunos sectores, junto con dotar a las actuales instituciones fiscalizadoras de mayores atribuciones, rompiendo la extrema dependencia del poder central. Adicionalmente, se propone racionalizar la estructura institucional para disminuir la heterogeneidad.

Conclusiones

• La regulación económica en Chile se enmarca en un contexto de libre mercado e incentivo a la competencia.
• Se evidencia un desarrollo muy incipiente de la regulación.
• No obstante, se observan algunas intenciones de avance.
• El sistema chileno se caracteriza por una gran variedad y heterogeneidad de normas regulatorias, alineadas con un modelo neoliberal.
• Cualquier institución reguladora está, en mayor o menor medida, relacionada con el gobierno (legitimidad/dependencia).
• La heterogeneidad dificulta el análisis de la institucionalidad reguladora.
• Hay un importante número de órganos reguladores, descentralizados y autónomos.
• Es necesario introducir reformas.

Empresas Públicas, Privatización y el Rol del Estado

El rol de las empresas del Estado en el Chile posdictadura

Basado en Barria, D. (2015), en G. Guajardo y A. Labrador (coordinadores), La empresa pública en México y en América Latina: entre el mercado y el Estado.

En 1939 se crea la CORFO, una agencia pública encargada de establecer planes de desarrollo económico, actuar como empresario y entregar subsidios a los privados. Aunque los antecedentes de empresas públicas en Chile datan del siglo XIX, fue bajo el esquema de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), desde 1950 en adelante, que tuvieron su época dorada.

Durante el gobierno de Salvador Allende, un conjunto de empresas privadas, incluidas las del cobre, pasaron al ámbito estatal. Este proceso, materializado en la toma de facto de empresas por parte de trabajadores, llevó a que el 70% de la propiedad industrial quedara bajo el sector social, proceso que terminó con el golpe de Estado.

Durante la dictadura militar de Augusto Pinochet (1973-1990), gran parte de las empresas públicas chilenas fueron privatizadas, aunque algunas siguieron en manos del Estado, como CODELCO. Se devolvieron empresas al sector privado y se crearon las AFP (1980). La Constitución de 1980 impuso trabas a la actividad empresarial del Estado, como la necesidad de un quórum calificado. El Estado se enfocó principalmente en generar una institucionalidad adecuada para la actividad empresarial de actores privados, dando origen a las superintendencias.

Tipología de Empresas Públicas (EP)

• Empresas que generan ingresos o rentas: Codelco, ENAP.
• Empresas creadas para la entrega de un servicio público: Sector portuario (3 de 10 portuarias), transportes (EFE y Metro), televisión (TVN), BancoEstado, entre otras.
• Empresas que fomentan la actividad económica: BancoEstado, ENAMI, ZOFRI.
• Empresas que buscan regular o corregir tendencias del mercado: BancoEstado, ENAMI, Comercializadora de Trigo S.A. (COTRISA).

Reformas

Tanto Michelle Bachelet en su primer gobierno como Sebastián Piñera buscaron homologar la institucionalidad chilena a lo propuesto por la OCDE en los siguientes puntos:

1. Crear un marco institucional y legal común para las empresas del Estado.
2. Diferenciar los roles empresariales de los de formulador y ejecutor de políticas públicas.
3. Hacer explícitos los objetivos de las empresas del Estado para transparentarlos.
4. Generar información que aumente los niveles de transparencia, igualando las exigencias de las empresas privadas.

Más allá de estos puntos en común, existen diferencias de enfoque, principalmente operativas, entre ambos mensajes presidenciales.

Después de las privatizaciones: Hacia el Estado regulador

Objetivo Principal

Realizar una revisión de la privatización de empresas en las últimas dos décadas. Entre 1973 y 1989, hubo pocos años sin alguna privatización. Se revisa la experiencia de 1974 a 1981, la reprivatización de empresas y bancos tras la crisis, y el programa que se inicia en 1985 y concluye en 1990.

Privatización en los años 70

La intervención del Estado se vuelve más significativa a partir de la crisis de la industria salitrera. Con la creación de CORFO (1939) se inicia un proceso de impulso a la industrialización. El Gobierno de la Unidad Popular privilegió la creación de empresas estatales y una mayor presencia del Estado en la agricultura con la «Reforma Agraria».

Privatizaciones entre 1974 y 1981

Se normalizó la situación de 259 empresas requisadas, que fueron devueltas a sus antiguos dueños, bajo el argumento de que existía un “estatismo exagerado”. La venta de empresas públicas permitió reducir presiones de gasto y proporcionar mayores ingresos. El gobierno militar privatizó una cantidad importante de activos productivos, terminó con la reforma agraria y vendió todos los bancos comerciales total o parcialmente estatizados.

Resultados de las privatizaciones de los años 70

El programa transfirió un monto significativo de activos al sector privado; entre 1974 y 1978 se recaudaron 730 millones de dólares. Esto dio origen a una concentración de la propiedad de las empresas y bancos privatizados en unos pocos grupos económicos.

Empresas públicas y privatización en los años 90

Aunque la mayor parte de las empresas públicas fueron privatizadas, algunas de gran importancia quedaron en poder del Estado, como CODELCO, que genera el 40.5% de las exportaciones totales. El nuevo gobierno anunció que la política de privatizaciones consistiría principalmente en la asociación con el sector privado para la expansión de las empresas, más que en la venta de acciones de empresas ya existentes.

El Papel de los Consejos Asesores Presidenciales

La experiencia de consejos asesores presidenciales en Chile

Basado en Garretón (2012). Rev. Mex. Sociol vol.74 no.2 México.

Ante la necesidad de mejorar la relación Estado-sociedad en un contexto de poca evolución, y frente a una institucionalidad que no se ha hecho cargo, surge una crisis del modelo de gobernabilidad. El texto analiza el caso de tres consejos: Pensiones, Calidad de la Educación, y Trabajo y Equidad.

Finalidad y características de los consejos

• Ajustar propuestas al programa de gobierno.
• Ser un instrumento para enfrentar a los movimientos sociales.
• Representar una innovación democrática.
• Recomendar ajustes y reformas en determinados campos de acción.
• No reemplazar las instancias de representación política tradicionales ni resolver problemas de falta de representación.

Surgimiento y composición

Pueden provenir del programa de gobierno o surgir como respuesta a movimientos sociales. Su composición varía, pero siempre incluye tres grupos: expertos, políticos y sociedad civil. Se identifica una preponderancia de lo técnico; incluso la participación de la sociedad civil tuvo que orientarse a eso.

Relación entre los consejos y los planteamientos de Fung

Fung analiza la participación a partir de tres pilares:

1. El modelo de reclutamiento de los participantes: Desde uno más exclusivo (pensiones) a otro más inclusivo (educación).
2. Quién actúa como espectador o quién influye: Desde uno más intenso a uno menos intenso.
3. Capacidad real de participación: Hasta la cogobernanza. Todos se alejan de este concepto, ya que son asesores. Paradójicamente, el consejo que más logra influir en la política pública es el de pensiones, el menos participativo.

Resultados

• Pensiones: Resultado consensual, las propuestas se tradujeron directamente en un proyecto de ley.
• Trabajo: No se asoció a una gran reforma, sino a un par de leyes no necesariamente vinculadas.
• Educación: Fue más una desarticulación del movimiento estudiantil. No cambió el fondo (siguió la municipalización y no se prohibió explícitamente el lucro). Se creó la Superintendencia y la Agencia Nacional de Calidad de la Educación.

Un análisis de las comisiones asesoras presidenciales del gobierno de Michelle Bachelet

Basado en Aguilera, C. (2009). FLACSO.

Analiza seis comisiones presidenciales: Pensiones, Infancia, Educación, Transparencia, Educación Superior y Trabajo. El objetivo principal es ampliar la participación, formar espacios alternativos de deliberación e incorporar nuevas voces y actores sociales. En general, se puede decir que tienen un impacto positivo.

Objetivos

1. Promover un diálogo entre distintos actores.
2. Generar un espacio de participación ciudadana.
3. Promover recomendaciones de política pública.
4. Enfrentar y sobrellevar movimientos sociales (educación y subcontratación).

Trayectoria y composición de las comisiones

Surgen por distintas motivaciones (programa de gobierno vs. movimientos sociales). Se pone un importante énfasis en la transparencia a través de sitios web. Los presidentes de las comisiones suelen ser expertos-políticos. Las Comisiones Asesoras Presidenciales (CAP) buscan fomentar la participación ciudadana y desarrollaron audiencias paralelas.

Resultados

Se generó un aprendizaje colectivo que permitió que el trabajo trascendiera las comisiones, generando redes. Este mecanismo no reemplaza la participación tradicional, sino que ayuda a articular consensos previos y a entregar un estado del arte a las discusiones. Generalmente se buscó el pluralismo ideológico y estuvieron compuestas en su mayoría por expertos, con una influencia importante de centros de pensamiento de diferentes tendencias. Las CAP se transformaron en espacios de diálogo y propuesta de políticas, aunque con limitados espacios para representar intereses amplios, constituyendo una innovación en la forma de hacer política.

Descentralización y Gobiernos Subnacionales en Chile

Informe de la Comisión Asesora Presidencial sobre Descentralización

Punto de Partida

• Chile es el país más centralizado de la OCDE, lo que limita su desarrollo.
• Chile es el país más centralizado de América Latina, el único que no elige de manera directa a sus autoridades regionales.
• La configuración geográfica y humana del país contribuye a que el centralismo se manifieste a través de profundas desigualdades.

Puerto de Llegada

• Un Estado descentralizado, organizado en gobiernos regionales y locales fuertes y autónomos.
• Estructuras de administración, coordinación, financiamiento y recursos humanos pertinentes para cada región.

Estrategia a partir de 5 ejes

1. Descentralización Política: Elección de autoridades regionales.
2. Descentralización Administrativa: Gobiernos regionales con amplias facultades y sin rendir cuentas al gobierno central.
3. Descentralización Fiscal-Económica: Capacidad de generar y gestionar sus propios ingresos.
4. Fortalecimiento de capacidades locales y regionales.
5. Participación Ciudadana y Control Democrático.

Medidas Político-Institucionales

• Elección popular del ejecutivo de los gobiernos regionales.
• Reformas constitucionales que desmonten el centralismo y transfieran competencias.

Principios constitucionales para un Estado descentralizado

• Autonomía
• Solidaridad (FCM, FNDR)
• Prohibición de Tutela
• Principio de Coordinación
• Principio de Suficiencia en el Financiamiento
• Resolución de Conflictos de Competencias

Reformas Constitucionales en Materia de Descentralización Fiscal

• Endeudamiento regional y establecimiento de impuestos a nivel regional.
• Afectación de la recaudación de ciertos impuestos a la región/comuna donde se sitúan las actividades.
• Consagración de la prohibición de la arbitrariedad presupuestaria (flexibilidad).

Estatuto Constitucional de Región Plurinacional y Multicultural

Se debe fomentar la inclusión del pueblo mapuche en los procesos de toma de decisiones de la región de su mayor asentamiento, garantizando una representación política efectiva y su participación e incidencia.

Gobiernos Regionales: El Eslabón Perdido de la Descentralización

Hoy, el foco está excesivamente puesto en la “ejecución presupuestaria”. Hay problemas graves de dispersión y la inversión regional sigue una huella inercial. El país tiene serios déficits de “pensamiento estratégico público”.

¿Cuál es la misión de los GOREs?

La misión de los Gobiernos Regionales (GOREs) es “la administración superior de cada región, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”.

Principales instrumentos administrativos y financieros de los GORE

• Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): Programa de inversiones públicas para el desarrollo regional y compensación territorial.
• Convenios de Programación: Acuerdos formales entre GOREs y ministerios para definir acciones y proyectos de inversión.
• Asociativismo Regional: Los GORE pueden establecer asociaciones para constituir corporaciones o fundaciones sin fines de lucro.
• Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI): Instrumento para la planificación financiera de la inversión pública en la región.
• Programa Público de Inversión Regional (PROPIR): Instrumento para el seguimiento financiero de la inversión pública en la región.

Principales Problemas

1. Escasos recursos financieros de decisión regional.
2. Escasos recursos humanos para realizar sus labores.
3. Confusión de roles: “1/2 Servicio Público y ½ mini-presidencia de la Región”.
4. El “jamón del sándwich”: Los profesionales del GORE suelen estar ahogados en una cartera de mini-proyectos, lo que impide su especialización y dificulta el diálogo con los SEREMIs.
5. Inconsistencia temporal: Las diferentes escalas de tiempo del ciclo de la inversión pública (4 a 6 años) agravan los problemas.
6. “Procesitis e indicadoritis”: La agregación de valor del GORE debería darse a través de “funciones no estructurables” en lugar de “procesos mapeables y medibles”.
7. Insularidad sectorial: Tendencia a que cada organización maneje su propia información y agenda de manera descoordinada.
8. Planificación divorciada de la implementación.

Conclusiones

Uno de los problemas actuales es la asimetría en la especialización técnica entre profesionales del GORE y funcionarios sectoriales. Un nuevo diseño debería contribuir a la especialización y aumentar la “autoridad profesional” y capacidad de negociación frente a los sectores.

Alta Dirección Pública Municipal: un primer paso para resolver los nudos críticos de la descentralización chilena

En 1988 se promulgó la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), que ha tenido más de 40 modificaciones. Las iniciativas del Estado se han orientado hacia una mayor democratización y aspectos financieros. En 1992 se efectuó la primera elección democrática de alcaldes. La falta de mecanismos efectivos para medir la gestión municipal y la desconfianza ciudadana configuran una tensa relación entre el gobierno central y las municipalidades.

Contexto municipal en Chile

Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local. Su naturaleza es dual: son autónomas (gobiernos locales) pero también órganos de la Administración del Estado.

La descentralización en Chile como marco explicativo

La clase política no ha considerado la descentralización como un tema relevante, en parte porque la ciudadanía no se ha manifestado notoriamente al respecto.

Servicio Civil y Alta Dirección Pública

Uno de los objetivos de las reformas de gestión pública fue desarrollar sistemas de servicio civil bajo criterios de mérito y flexibilidad. El principio básico del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) es la neutralidad política.

Principios y recomendaciones para un Sistema de Alta Dirección Pública Municipal

Es relevante que la esencia del SADP Municipal sea efectivamente descentralizadora, con toma de decisiones en instancias regionales o locales. Esto permite una mayor pertinencia del perfil del directivo. Se sugiere aumentar los salarios en cargos directivos municipales para atraer candidatos idóneos.

Reflexiones Finales

Un factor central para entender la tensión entre el gobierno central y los municipios es la falta de confianza. Restituir o generar confianza es uno de los principios esenciales del sistema propuesto.

Chile: El gobierno Local

Organización del Municipio

El alcalde es elegido por sufragio directo por un mandato de cuatro años y puede ser reelegido indefinidamente. Ejerce funciones exclusivas relativas a la gestión de la municipalidad y, junto con el consejo, las atribuciones conferidas a la municipalidad.

Participación Ciudadana

La participación ciudadana a nivel local es un medio de socialización política que genera nuevos espacios de articulación entre el Estado y los sujetos sociales, buscando mayor transparencia y evitando el particularismo.

Aspectos económicos

Las fuentes del patrimonio municipal incluyen:

• Bienes corporales e incorporales.
• Aportes del gobierno regional.
• Participación en el Fondo Común Municipal.
• Derechos por servicios, permisos y concesiones.
• Ingresos por tributos locales.
• Multas e intereses a beneficio municipal, entre otros.