1. Distribución Constitucional de Competencias entre los Poderes del Estado

La elaboración de los **Presupuestos Generales del Estado (PGE)** corresponde al **Gobierno**, mientras que su examen, enmienda y aprobación recaen en las **Cortes Generales**. Estas últimas, además, ejercen la potestad legislativa del Estado y aprueban los presupuestos.

La Constitución establece que el **poder presupuestario** se ejerce mediante una colaboración entre el Gobierno y las Cortes. La elaboración corresponde al Gobierno, que posee la **iniciativa legislativa** en materia presupuestaria. Aunque la Constitución permite que la iniciativa legislativa sea ejercida por el Gobierno, las Cortes Generales o incluso mediante iniciativa popular, en materia presupuestaria, la iniciativa legislativa se atribuye de forma exclusiva al Gobierno. Esto significa que el Gobierno es el único que puede proponer un proyecto de ley de presupuestos.

Sin embargo, esto no implica que las Cortes únicamente puedan aprobar o rechazar el presupuesto. La competencia de las Cortes tiene una limitación importante: **no pueden elevar la cifra global del proyecto de presupuesto** (el gasto autorizado máximo del presupuesto). Es el Gobierno quien decide la cantidad total que se va a gastar, y las Cortes no pueden incrementarla. No obstante, sí pueden **alterar la composición de las partidas presupuestarias**. La cifra global es inamovible, pero la distribución del gasto puede ser modificada.

Cuando las Cortes Generales debaten el proyecto de ley de presupuestos, pueden modificar la composición de las partidas presupuestarias, pero con una limitación crucial: al proponer un alza en un concepto, deben proponer una baja de la misma cuantía en otro crédito de la misma sección. Es decir, las Cortes no pueden aumentar el gasto propuesto por el Gobierno en la cuantía global, sino que pueden modificar la cuantía de los créditos con la finalidad de que el monto total no varíe.

Las competencias presupuestarias de las Cortes deben ejercerse siempre por el **Pleno de las Cortes** y no pueden delegarse a comisiones legislativas, dada la importancia de la Ley de Presupuestos.

2. Elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado

Existe una fase previa a la elaboración de los presupuestos, denominada **fase de programación presupuestaria**. En esta fase se deben establecer el **objetivo de estabilidad presupuestaria**, fijar el **límite máximo de gasto anual no financiero** y elaborar los **escenarios presupuestarios plurianuales**. Una vez superada esta fase inicial, se procede a la elaboración del proyecto de ley de presupuestos.

Los Presupuestos Generales del Estado deben adecuarse a los escenarios plurianuales previstos por el Gobierno y a los objetivos fijados para el gasto público. Estos objetivos de gasto deben verse reflejados en el proyecto de ley de presupuestos. En la fase de programación se concretan dichos escenarios plurianuales.

El órgano encargado de la elaboración es el **Ministerio de Hacienda**, y dentro de este, la **Dirección General de Presupuestos**. Dentro de cada departamento ministerial, existe una **oficina presupuestaria** cuya misión es elaborar el anteproyecto de ley de presupuesto de su respectivo ministerio. Cada ministerio elabora su propuesta de política de gasto.

El procedimiento de elaboración de los PGE debe ser establecido cada año por el Ministerio de Hacienda, dentro del margen fijado por la Ley General Presupuestaria. Anualmente se publica una **orden ministerial** del Ministerio de Hacienda, donde se dictan las normas del procedimiento de elaboración de los presupuestos y se fijan las líneas generales de presupuestación, que constituyen la estructura del presupuesto. Esta orden ministerial anual establece las directrices marco de la elaboración del presupuesto (criterios de presupuestación, directrices generales de la política de presupuestación y estructura del presupuesto). Además, fija los órganos participantes en el proceso de elaboración del presupuesto, la documentación requerida y los plazos de elaboración.

Órganos participantes en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado

• Comisión de Políticas de Gasto

  Es un grupo de trabajo compuesto por los miembros más elevados de la esfera política. Según la orden ministerial, esta comisión está presidida por el Ministro de Hacienda y cuenta con la participación de los distintos ministros, representando así al Gobierno. Sus principales competencias son:

  • Concretar las **prioridades de gasto** a las que debe ajustarse la elaboración de la propuesta de los centros gestores.
  • Proponer los **criterios de asignación de recursos** entre las distintas políticas de gasto.

• Comisiones de Análisis de Programas

  Se constituye una comisión en cada ministerio o departamento ministerial. Entre sus funciones se encuentran analizar los programas de gasto y la previsión de los costes. Forman parte de esta comisión: el Secretario de Estado de Presupuestos, el Director General de Presupuestos (ambos responsables generales de la elaboración de presupuestos y pertenecientes al Ministerio de Hacienda), además del subsecretario del ministerio correspondiente y el jefe de presupuesto de cada ministerio.

• Comisión de Ingresos

  Se constituye cada año y se encarga de coordinar y evaluar las estimaciones de ingresos previstas, que se incluirán en el anteproyecto de Ley de PGE. Esta estimación se basa en la recaudación del año anterior, la población activa y posibles modificaciones tributarias que afecten la recaudación. Sirve para determinar con cuántos ingresos se pueden financiar los proyectos.

• Comisiones Presupuestarias de los Ministerios

  Cada ministerio tiene una comisión presupuestaria cuya finalidad es elevar al Ministro de Hacienda las propuestas de su ministerio. En función de las políticas de gasto definidas por el Gobierno, estas comisiones elaboran su propia propuesta de presupuesto.

Una vez que el Ministerio de Hacienda recibe las propuestas de todas las comisiones presupuestarias de los ministerios, las consolida, conformando así el **anteproyecto de ley de presupuesto**. Una vez finalizadas estas propuestas de ingresos y gastos de cada ministerio, se elevan al Gobierno, que aprueba o no el proyecto de ley de presupuestos. En este punto se refleja la iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno, ya que hasta este momento las Cortes Generales no han intervenido.

El plazo límite para la elaboración del presupuesto es el **1 de octubre**. En esa fecha, el proyecto de ley de presupuestos debe ser entregado a las Cortes Generales, que dispondrán de tres meses para su examen, enmienda y aprobación.

3. Tramitación de los Presupuestos Generales del Estado

El Gobierno tramita el proyecto de presupuesto a las Cortes Generales. El plazo de tres meses es mucho más reducido que el de tramitación de cualquier otra ley. Por ello, existen limitaciones constitucionales al contenido o materia que pueden formar parte de la Ley de Presupuestos, para evitar que el Gobierno la utilice para regular de forma acelerada materias que no son propias de una ley presupuestaria.

La tramitación se realiza dentro del Congreso. Como mínimo, el 1 de octubre las Cortes Generales deben tener este proyecto de ley de presupuestos para que dé tiempo a su tramitación, tanto en el Congreso como en el Senado. De esos tres meses, prácticamente dos los consume el Congreso y aproximadamente veinte días el Senado.

Dentro del Congreso, el órgano encargado de tramitar y aprobar el proyecto de presupuesto es la **Mesa del Congreso**, que es la última instancia encargada de aprobar o rechazar el presupuesto. El procedimiento que se sigue es el siguiente:

1. Una vez que la Mesa del Congreso recibe el proyecto de ley de presupuestos, debe comprobar si este proyecto se acompaña de todos los documentos exigidos.
2. Si el proyecto viene con toda la documentación necesaria, la tramitación sigue adelante. Si faltan documentos, la Mesa del Congreso puede rechazarlo. Sin embargo, si a pesar de la falta de documentación se asumiese la tramitación de esa ley de presupuestos, y dado que la exigencia de documentación se recoge en la Ley General Presupuestaria y no a nivel constitucional, la tramitación sería válida y la aprobación no sería inconstitucional.
3. Una vez que se tiene el proyecto de ley de presupuestos con la documentación exigida, la Mesa del Congreso lo publica en el **Boletín Oficial de las Cortes Generales**. Esto permite a los ciudadanos tener acceso al proyecto de ley y conocer la política de gasto prevista.
4. Desde la fecha de publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, los grupos parlamentarios tienen un plazo de 15 días para presentar **enmiendas**. Estas pueden ser:

• **Enmiendas a la totalidad**: Implican la devolución del proyecto de ley al Gobierno.
• **Enmiendas al articulado**: Pueden ser de supresión, modificación o adición. En el caso de modificación o adición, las enmiendas deben ir acompañadas del nuevo texto que sustituya al anterior. En caso de supresión, no es necesario.

Una vez finalizada la presentación de enmiendas, se celebra un debate en el Pleno de la Cámara.
Una vez que el proyecto de ley de presupuestos es aprobado por el Congreso, el Presidente del Congreso lo remite al Senado.

El Senado puede aprobarlo íntegramente, introducir enmiendas, vetarlo o modificarlo. Con carácter general, el Senado tiene dos meses para tramitar el proyecto de ley de presupuestos. Sin embargo, cuando llega al Senado, se le otorga carácter de urgente, y todo proyecto de ley que llegue con carácter de urgente al Senado tiene un plazo de tramitación de 20 días.

Una vez recibido el proyecto de ley por el Senado, se publica para su difusión inmediata entre los senadores, para que dispongan del texto, lo examinen y, en su caso, lo aprueben, modifiquen o veten. Los senadores tienen un plazo de cuatro días para presentar enmiendas o propuestas de veto, un plazo más reducido que en el Congreso.

Cuando el texto ha sido vetado o enmendado por el Senado, se remite de nuevo al Congreso. Las enmiendas presentadas por el Senado son votadas en el Pleno del Congreso. Para la incorporación de las enmiendas al texto del proyecto de ley de presupuestos, basta con que se aprueben por **mayoría simple** en el Congreso.

Cuando el proyecto ha sido vetado por el Senado, el Pleno del Congreso somete a votación el texto inicial. Si se aprueba por **mayoría absoluta**, el veto se levanta. Pero si no se aprueba por mayoría absoluta, deben transcurrir dos meses para volver a votarlo en el Congreso. En esta segunda votación, basta con una mayoría simple. Si no se logra la mayoría simple, el Gobierno tendrá que elaborar otro proyecto.

Si la ley de presupuesto no se aprueba a tiempo, la ley actual de presupuestos se prorrogará hasta que haya una nueva ley de presupuestos. Si la ley de presupuesto ha sido aprobada, tanto en el Senado como en el Congreso, se publicará en el **Boletín Oficial del Estado (BOE)**. A diferencia de la regla general del Código Civil que establece la entrada en vigor de las leyes a los 20 días de su publicación, la Ley de Presupuestos es una excepción, ya que su entrada en vigor se produce el primer día del ejercicio económico, siempre que previamente haya sido aprobada y publicada en el BOE.

En caso de prórroga, el nuevo presupuesto entrará en vigor en el momento en que haya sido aprobado y publicado (al día siguiente de su publicación). La finalidad de la prórroga es evitar la paralización de la actividad de las Administraciones Públicas. Por ello, se produce la **prórroga automática** de los presupuestos, que se extenderá hasta la aprobación y publicación del nuevo presupuesto. En el momento en que se apruebe y se publique el nuevo presupuesto, la prórroga cesa y entra en vigor el nuevo presupuesto. Es una prórroga automática e indefinida en el tiempo hasta la publicación de los nuevos presupuestos.

4. Concepto de Déficit y Superávit Público

El **déficit** y el **superávit público** tienen un origen contable y representan la diferencia entre ingresos y gastos dentro de un presupuesto o cuenta. Si los ingresos son inferiores a los gastos, se habla de **déficit**. Si los ingresos son superiores a los gastos, se habla de **superávit**.

La financiación del déficit público se puede realizar mediante dos mecanismos: el **recurso al endeudamiento público** y la **creación de dinero**. Actualmente, de estas dos modalidades, solo existe el recurso al endeudamiento. El Tratado de la Unión Europea ha regulado el endeudamiento público estableciendo principios que tienden a limitar este recurso, a través del **Pacto de Estabilidad y Crecimiento**.

Este pacto introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el **principio de estabilidad presupuestaria**, que se materializa en dos leyes: la **Ley General de Estabilidad Presupuestaria** y la **Ley Orgánica Complementaria de Estabilidad Presupuestaria**. Con la aprobación del pacto en la UE, se hizo necesario reformar la Constitución Española para introducir este principio, que obliga a fijar anualmente el objetivo de estabilidad presupuestaria y, cada año antes de la elaboración del Presupuesto, el **límite máximo de gasto no financiero**.

El gasto no financiero no puede ser gravado y sirve para hacer frente a los gastos ocasionados cuando se inició la deuda pública. El Tratado de la Comunidad Europea establece que los Estados miembros evitarán el déficit público general, cuyo objetivo es un máximo del **3% del PIB**. Se sancionará a los Estados que superen este máximo.

Las medidas estabilizadoras para reducir el déficit operan en tres momentos del ciclo presupuestario:

• Fase de Elaboración del Presupuesto

  El Gobierno fija el objetivo de estabilidad presupuestaria que guiará la elaboración de los Presupuestos, el cual luego será debatido por las Cortes.

• Fase de Ejecución del Presupuesto

  Para el mantenimiento de la estabilidad presupuestaria, se establecen medidas restrictivas de eventuales incrementos del gasto. No se permite incrementar el gasto aprobado en la Ley de Presupuestos durante su ejecución. Cualquier modificación presupuestaria que se lleve a cabo durante la ejecución del Presupuesto debe ampliarse mediante una baja o una minoración en otro crédito presupuestario de la misma cuantía, o acudiendo al **Fondo de Contingencia Presupuestaria**.

• Fase de Liquidación Presupuestaria

  Si hubiera déficit, se pondrá en marcha un **plan económico financiero** para corregirlo. Este plan contendrá la definición de las políticas de ingresos y gastos que deberán aplicarse durante los tres ejercicios siguientes. Esto condiciona el presupuesto del año siguiente y, en su caso, los subsiguientes, que serán restrictivos para poder corregir el déficit arrastrado. Por ello, el principio de anualidad no es incompatible con el principio de plurianualidad.