Economía Pública: Costes, Organización y Eficiencia

Costes de Garantía en la Intervención Pública

Los costes de garantía surgen debido a que la intervención pública está sujeta a cambios políticos y a la incertidumbre futura. Esto implica que no existe una garantía firme de que las políticas públicas se mantendrán inalterables a lo largo del tiempo. Estos costes se generan por la necesidad de asegurar que los compromisos adquiridos por el Estado se cumplan y que las acciones públicas sean creíbles, lo cual requiere consistencia temporal en las políticas.

Sin embargo, es crucial mantener cierta flexibilidad, ya que los cambios económicos o políticos pueden hacer necesario modificar decisiones previas. Existe, por tanto, una tensión inherente entre mantener el compromiso —para dotar de credibilidad a las políticas— y la necesidad de flexibilidad y capacidad de reacción, que también conllevan costes. Resulta complejo establecer reglas claras que especifiquen cuándo y bajo qué circunstancias deben modificarse las políticas; si estas reglas son excesivamente flexibles, pueden manipularse para eludir el compromiso, perdiendo así credibilidad.

Para hacer frente a estos costes de garantía, se proponen diversas soluciones:

• Establecer reglas de actuación claras.
• Delegar funciones a instituciones u organismos especializados.
• Fomentar la confianza en la reputación de los políticos y partidos.

Costes de Transacción y la Organización Burocrática de la Administración Pública

Cuando las condiciones ideales están presentes —como objetivos bien definidos, negociación sencilla, incentivos adecuados y cumplimiento de compromisos— es viable organizar la administración pública de forma descentralizada. No obstante, en la práctica, suelen presentarse situaciones donde los mercados exhiben imperfecciones, los objetivos son vagos o complejos, la información es costosa y asimétrica, los contratos son incompletos y los estímulos poco eficaces.

En estos escenarios, predomina una organización jerárquica o burocrática, donde la autoridad central acumula información y toma decisiones que se transmiten en forma de órdenes. Esta jerarquía permite una mejor coordinación, reduce los costes informativos y subordina los intereses individuales a metas colectivas. Sin embargo, esta estructura requiere transparencia, rendición de cuentas y control por parte de la sociedad.

La estructura burocrática también presenta inconvenientes significativos:

• Es difícil incentivar adecuadamente al personal, ya que a menudo se aplica una remuneración fija no vinculada al esfuerzo ni al rendimiento, lo que conduce a rutinas ineficaces y un escaso margen de discrecionalidad.
• La información es escasa y su control se convierte en un recurso estratégico dentro de la organización.
• Los sistemas de selección y promoción son rígidos, los empleos tienden a ser vitalicios y la imposibilidad de quiebra reduce la presión por una gestión eficiente.
• El mercado político y el mecanismo del voto elevan los costes de control y garantía, dificultando aún más el cumplimiento creíble de los compromisos públicos.

La disciplina de la gestión pública busca minimizar estos costes burocráticos proponiendo estrategias como:

• Dividir la administración en unidades más pequeñas y gestionables.
• Introducir mecanismos de medición y evaluación de resultados.
• Fomentar la eficiencia.

También se pueden aplicar criterios de competencia para comparar resultados entre servicios públicos y privados —por ejemplo, en sanidad o educación— o entre distintas unidades públicas con funciones similares. Todo ello con el objetivo de mejorar la eficiencia del sector público y asegurar que los empleados estén realmente al servicio de los ciudadanos, sin caer en el error de equiparar completamente lo público con lo empresarial.

Principios Fundamentales de los Presupuestos Generales del Estado

La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos Generales del Estado en España se rigen por una serie de principios fundamentales, establecidos principalmente en la Constitución Española y la normativa presupuestaria vigente:

Principio de Reserva de Ley

La Constitución Española establece en su artículo 134.4 que los Presupuestos tendrán la forma jurídica de Ley.

Principio de Anualidad

El artículo 134.2 de la Constitución Española establece que los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual.

Principio de Competencia

Tanto la Constitución Española como la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establecen el reparto competencial en la elaboración, aprobación, enmienda o devolución y ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. El artículo 134.1 de la Constitución dispone que corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.

Principio de Unidad

Se refiere a la existencia de unos únicos Presupuestos Generales del Estado.

Principio de Universalidad

El artículo 134.2 de la Constitución establece que los Presupuestos Generales del Estado deben comprender la totalidad de los gastos e ingresos de todas las entidades del Sector Público Estatal.

Principio de Estabilidad Presupuestaria

Se refiere a la situación de equilibrio o superávit estructural que debe tenerse en cuenta tanto en la elaboración como en la aprobación y ejecución de los Presupuestos. En el caso de entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entidades de derecho público, se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero.

Principio de Sostenibilidad Financiera

Se entiende por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en la Ley. Este principio fue elevado a rango constitucional con la reforma de la Constitución Española del 27 de septiembre de 2011 (art. 135).

Principio de Eficiencia y Eficacia en la Asignación y Utilización de los Recursos Públicos

La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, aplicándose políticas de racionalización del gasto y mejora de la gestión del sector público.

Principio de Plurianualidad

De conformidad con la normativa europea, la elaboración y ejecución de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos a la Ley se enmarcará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad.

Principio de Transparencia

La contabilidad pública debe contener información suficiente y adecuada que permita verificar la situación financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, entre otros.

Principio de Responsabilidad

Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en la Ley, así como aquellas que provoquen o contribuyan al incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea, asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades derivadas de dicho incumplimiento.

Principio de Lealtad Institucional

Este principio se basa en el respeto al ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración tiene atribuidas, así como en la asistencia y cooperación activa entre Administraciones Públicas.

Clasificación Económica del Gasto Público (Capítulos 2 a 9)

La clasificación económica del gasto público en España se estructura en capítulos que agrupan los créditos presupuestarios según la naturaleza económica de las transacciones. A continuación, se detallan los capítulos del 2 al 9:

Capítulo 2: Gastos Corrientes en Bienes y Servicios

Créditos destinados a sufragar bienes y servicios necesarios para el funcionamiento de la actividad del Estado, organismos autónomos y otros entes públicos, sin que supongan un aumento de capital o del patrimonio público. Incluye, entre otros: alquileres, reparaciones, mantenimiento, material de oficina, suministros, indemnizaciones por servicio y gastos protocolarios.

Capítulo 3: Gastos Financieros

Comprende los gastos relacionados con los intereses de la deuda pública, préstamos y depósitos.

Capítulo 4: Transferencias Corrientes

Incluye todos los créditos para el pago de transferencias corrientes a otras administraciones públicas, empresas privadas o personas físicas.

Capítulo 5: Fondo de Contingencia

Recoge los créditos asignados al Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria (art. 50 de la Ley 47/2003 y art. 31 de la LO 2/2012), creado para atender necesidades inaplazables y no discrecionales no previstas adecuadamente en el presupuesto.

• El importe será del 2% del total de los gastos no financieros, excluyendo transferencias a Comunidades Autónomas (CCAA) y entidades locales.
• El Fondo de Contingencia solo podrá utilizarse para:
  1. Ampliaciones de crédito (art. 54 LXO).
  2. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito (art. 55 LXO).
  3. Incorporaciones de crédito (art. 58 LXO).
• Importante: No se podrá emplear para cubrir gastos derivados de decisiones discrecionales sin cobertura presupuestaria.

Capítulo 6: Inversiones Reales

Gastos destinados a la adquisición de bienes de capital y bienes inventariables.

Capítulo 7: Transferencias de Capital

Créditos dirigidos a financiar operaciones de capital sin contraprestación por parte del beneficiario. También incluye subvenciones en especie de capital.

Capítulo 8: Activos Financieros

Gastos asociados a la adquisición de activos financieros representados en valores, anotaciones en cuenta, contratos de préstamo, entre otros.

Capítulo 9: Pasivos Financieros

Incluye los créditos destinados a la devolución de fianzas y depósitos constituidos por terceros, así como la amortización y cancelación de préstamos y deudas asumidas.

Procedimiento de Elaboración y Tramitación de los Presupuestos Generales del Estado

El procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) se desarrolla en varias fases claramente estructuradas:

Fase de Elaboración por el Gobierno

1. Aprobación de los Escenarios Presupuestarios Plurianuales: Se fijan el marco de referencia a medio plazo en el que se inscriben anualmente los Presupuestos Generales del Estado.
2. Aprobación de la Orden de Elaboración de los PGE: Contiene las normas y directrices técnicas necesarias para la redacción del presupuesto anual.
3. Establecimiento del Techo de Gasto y Objetivos de Estabilidad: En el primer semestre del año, el Gobierno establece el techo de gasto, el objetivo de estabilidad presupuestaria y los límites de deuda pública, previa consulta con el Consejo de Política Fiscal y Financiera y la Comisión Nacional de Administración Local. Estos límites deben ser aprobados por el Congreso.
4. Redacción y Aprobación del Anteproyecto de Ley: El Ministerio de Hacienda redacta el anteproyecto de Ley de Presupuestos y lo eleva al Consejo de Ministros, quien, tras aprobarlo, lo convierte en proyecto de ley.
5. Presentación al Congreso: Este proyecto debe ser presentado ante el Congreso de los Diputados antes del 1 de octubre del año anterior al ejercicio al que se refiera, conforme al artículo 134 de la Constitución Española.

Fase de Tramitación Parlamentaria

6. Tramitación en el Congreso de los Diputados:
   • El proyecto de ley se remite a la Mesa del Congreso, que ordena su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
   • Diputados y grupos parlamentarios disponen de un plazo de 15 días para presentar enmiendas (a la totalidad, al articulado o al estado de gastos).
   • Si se presentan enmiendas a la totalidad, se celebra un debate en el Pleno del Congreso. Si son rechazadas o no se presentan, el proyecto pasa a la Comisión de Presupuestos.
   • La Comisión de Presupuestos elabora un dictamen para su votación en el Pleno. Si el Congreso aprueba el dictamen, el proyecto se remite al Senado.
7. Tramitación en el Senado:
   • El proyecto se distribuye entre los senadores, que tienen un plazo de 10 días para presentar enmiendas o vetos.
   • Estos se debaten en la Comisión de Presupuestos y posteriormente en el Pleno del Senado.
   • El Senado dispone de un plazo de dos meses para tramitar el proyecto, salvo que se declare urgente, en cuyo caso el plazo se reduce a 20 días.
8. Resolución de Discrepancias entre Cámaras:
   • Si el Senado introduce enmiendas, el Congreso debe decidir si las acepta o no. Las enmiendas aprobadas por el Senado se incorporan al texto si el Congreso las ratifica por mayoría simple.
   • En caso de que el Senado vete el proyecto, el Congreso puede levantar el veto con mayoría absoluta en una primera votación. Si no se alcanza dicha mayoría, se realiza una segunda votación dos meses después, en la que bastará con mayoría simple para superar el veto. Si tampoco se logra, el proyecto queda definitivamente rechazado.

Fase de Aprobación y Entrada en Vigor

Una vez aprobado el proyecto de ley de Presupuestos, se publica en el Boletín Oficial del Estado. De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución Española y el artículo 38 de la Ley General Presupuestaria, los Presupuestos entran en vigor el 1 de enero del ejercicio económico correspondiente.

Conceptos Clave en la Evaluación de Políticas Públicas

Eficacia

Es una medida del grado de cumplimiento de los indicadores de resultados que se desean alcanzar a corto, medio y largo plazo. Evalúa si se lograron los objetivos previstos.

Eficiencia

Permite conocer si los recursos utilizados para alcanzar los objetivos han sido óptimos o no, y por qué. Se relaciona con la capacidad de obtener resultados con el menor coste posible o maximizar los resultados con los recursos disponibles. Incluye el aprendizaje de buenas prácticas de gestión.

Análisis Coste-Beneficio (ACB)

Es una herramienta de evaluación que:

• Asigna un valor monetario a todos los costes y beneficios de un proyecto.
• Busca determinar si el proyecto cumple con los requerimientos de rentabilidad social.
• Incluye: definición del problema, identificación y cuantificación de costes y beneficios, elección de una tasa social de descuento y la aplicación de una regla de decisión (como el Valor Actual Neto – VAN o la Tasa Interna de Retorno – TIR).
• Se utiliza principalmente en proyectos de inversión (por ejemplo, infraestructuras).

Análisis Coste-Efectividad (ACE)

Es una variante del ACB, utilizada cuando no es posible monetizar adecuadamente los beneficios.

• Sustituye los beneficios monetarios por indicadores de efectividad relacionados con los outputs y efectos del proyecto.
• Es frecuente en proyectos sociales o en economía de la salud (por ejemplo, años de vida ajustados por calidad).
• Permite comparar programas fijando un coste, una efectividad o buscando la mejor relación coste-efectividad.

Tipos de Eficiencia

Eficiencia Técnica

El sector público (SP) produce en su frontera de posibilidades de producción. Utiliza correctamente sus factores productivos (personal, instalaciones, etc.). La ineficiencia técnica puede surgir por localización inadecuada o por ineficiencia X (conducta de empleados públicos ante la falta de incentivos).

Eficiencia Asignativa

El SP minimiza el coste de los bienes y servicios que ofrece. Implica usar la combinación de inputs más barata posible para producir un determinado output. Requiere eficiencia técnica previa.

Eficiencia Económica o Total

Se alcanza cuando los beneficios sociales superan los costes sociales. Evalúa el valor social neto del proyecto, recurriendo al ACB o al ACE.