Factores Condicionantes de las Relaciones Intergubernamentales

Existen varios factores, señalados en sus diferentes vertientes por los estudiosos de las Relaciones Intergubernamentales (RIG), que ayudan a explicar las diferencias en su configuración y su funcionamiento, y que condicionan su posible desarrollo y los intentos de reforma que se hagan para mejorar su eficacia y su legitimidad. Siguiendo a Colino, podemos agrupar estos factores en:

• Macroinstitucionales
• Culturales
• Sectoriales y de Política Pública
• Pertenencia a Organizaciones Supranacionales (como la UE)

Factores Macroinstitucionales

Cabe destacar las consecuencias que tienen los dos sistemas más clásicos de relación ejecutivo-legislativo dentro de cada nivel de gobierno (EE. UU. y América Latina, presidenciales; Suiza, sistema colegiado). Las competencias constitucionales asignadas a cada gobierno son importantes para las RIG porque pueden definir su alcance y naturaleza. Destacan aquí la importancia de la claridad, el grado de solapamiento y los papeles asignados en la distribución constitucional de competencias, entre otras.

A este respecto, es relevante el carácter de la segunda cámara central y si se constituye para servir como un foro para los representantes de los gobiernos regionales o no. Las segundas cámaras pueden representar a los gobiernos, parlamentos o electores regionales, pero solo en Alemania tienen verdadera importancia.

La situación financiera de las unidades subestatales ha sido un aspecto especialmente importante de las RIG en todas las esferas de los distintos regímenes. Nos referimos a que las regiones y los gobiernos locales dispongan de recursos autónomos para asumir sus responsabilidades de gasto o dependan de las transferencias de otro nivel de gobierno.

El papel de los partidos es crucial; el circuito partidario interno puede funcionar como un circuito alternativo a las RIG. El grado de congruencia partidista en ambos niveles, el tipo de política y la competición electoral en las regiones, y el grado de politización partidista, son algunas de las variables que afectan a las RIG.

Factores Culturales

La tolerancia hacia la diversidad y la voluntad de experimentación que lleva al reconocimiento de la necesidad de la deliberación y la consulta intergubernamental son factores culturales que facilitan y promueven la interacción.

Factores Sectoriales y de Política Pública

Los problemas que se tratan en los procesos de cooperación influyen considerablemente en el objeto principal o el contenido de las RIG. El tipo de problemas dominante en una federación a lo largo de un periodo puede afectar a la institucionalización de las RIG. Este tipo de problemas llevarán a modos de relación bilaterales y reuniones más politizadas y menos estables que otros problemas rutinarios de países donde la distribución de poderes ha quedado establecida hace tiempo.

Pertenencia a Organizaciones Supranacionales

Por último, cabe mencionar la importancia para las RIG de elementos externos como entidades supranacionales. Para algunos, la pertenencia comunitaria tiene un efecto recentralizador a favor del poder central, que es el que está representado en los niveles o instancias supranacionales. Para otros, los imperativos de la pertenencia favorecen y potencian una mayor coordinación entre los gobiernos nacionales y regionales.

Homogeneidad Departamental vs. Homogeneidad Política

La práctica totalidad de los conflictos que se originan en los gobiernos contemporáneos pueden imputarse a su heterogeneidad departamental o política. Los ministerios y los partidos o las facciones constituyen las dos fuerzas centrífugas que estructuran el debate de los gabinetes que operan en un sistema parlamentario. Se representa en la tabla de doble entrada (ver figura); se trata de variables que varían a lo largo del tiempo, no dicotómicas.

La heterogeneidad departamental significa que los intereses organizativos juegan un papel importante en el proceso de adopción de decisiones, junto con buena parte de los ministros especialistas. La heterogeneidad política no depende solo de que haya varios partidos representados en el gobierno; también puede darse en gabinetes de un solo partido. La cuestión fundamental radica en calibrar hasta qué punto se refuerzan o se anulan mutuamente estas dos fuentes de tensión. El dispositivo para contrapesar estas tendencias centrífugas consiste en el establecimiento de un complejo órgano asesor de control y seguimiento de políticas sectoriales en torno al primer ministro o presidente.

La Tipología de Aberbach

1. Separación Política/Administración

   Separación notable: los políticos hacen política y adoptan las decisiones. Los burócratas, altos funcionarios, administran, ejecutan y las implantan. (Desde mediados del siglo XIX, con Wilson y Weber).

2. Intereses/Hechos

   Políticos y burócratas participan en la elaboración de las políticas públicas, pero sus contribuciones son distintas: los primeros operan con intereses y valores, aportando sensibilidad política y responsabilidad. Los segundos trabajan con hechos y conocimiento técnico (presuntamente neutral).

3. Energía/Equilibrio

   Políticos y burócratas participan y a ambos concierne la política. Los primeros articulan intereses amplios y difusos de individuos desorganizados; son apasionados, idealistas, partidistas e incluso ideológicos. Los segundos median con intereses estrechos y muy definidos de clientelas organizadas; son prudentes, moderados, pragmáticos y prácticos, prefiriendo el trabajo en la sombra.

4. El Híbrido Puro

   Posible desaparición de la clásica distinción weberiana. Se observa una convergencia: «politización» de los burócratas y «burocratización» de los políticos debido a la circulación vertical (burócratas que ascienden) y horizontal (políticos ajenos a la administración que ocupan cargos de confianza para después consolidarse en ella).

El Problema entre Funcionarios (Altos Cargos) y Políticos: Veto Paralizante vs. Veto Decisorio

Gulick y Urwick se preocuparon en 1937 por esta dialéctica entre la dimensión política y la funcionarial. Su postura es inequívoca: el político, elemento que legitima el sistema, es el que dirige. El empleado público (experto) asegura la eficacia, siempre a sus órdenes. ¿El problema? Los burócratas comparten el poder con los políticos. El político posee toda la fuerza que le otorga el poder formal frente al burócrata, que goza del poder del experto y del dominio de la estructura administrativa y de las reglas.

Los burócratas expresan su poder mediante el «veto decisorio de la burocracia«, que se produce cuando ocultan opciones técnicamente posibles debido a que no favorecen sus intereses personales o corporativos. Se produce el «veto paralizante de la burocracia» en la fase de ejecución, donde se paralizan, ralentizan o modifican el contenido de los programas que no son del agrado de determinados funcionarios.

El elemento básico de las relaciones entre políticos y empleados públicos reside en las características de las personas que ocupan ciertos puestos. Si es una persona preparada, trabajadora y con personalidad fuerte, no hace falta precisar hacia dónde se decanta la balanza de poder; si fuese a la inversa, se desviaría posiblemente hacia otro lado.

También se producen conflictos entre los políticos. Son las tensiones más conocidas y visibles de las organizaciones públicas, por ejemplo, el típico conflicto gobierno-oposición en los ayuntamientos entre equipo de gobierno y concejales «sin cartera», o incluso entre los miembros del propio equipo de gobierno.

La Cultura Organizativa

La cultura organizativa puede ser definida como los comportamientos observados de forma regular en la relación entre los individuos que forman parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la filosofía que orienta la política de la organización hacia los empleados y los ciudadanos, y las reglas del juego para moverse y progresar dentro de la organización.

La esencia del enfoque de cultura organizativa reside en considerar las organizaciones como sociedades relativamente autónomas, dotadas de sus propios procesos de socialización, normas y estructuras sociales. Tres son las perspectivas que ofrece el enfoque de cultura organizativa:

1. La cultura de una organización es el reflejo de la cultura que predomina en su entorno: Las organizaciones reproducen en su seno los mitos, valores e ideología de su entorno social inmediato. Esta perspectiva vincula la cultura de las organizaciones a la cultura de las sociedades nacionales (Ej.: Japón).

2. Las organizaciones impulsan de forma relativamente autónoma su propia cultura organizativa: Pone énfasis en los aspectos internos de la cultura organizativa: cómo se crea una cultura propia, cómo se mantiene, cuáles son los parámetros que definen una cultura organizativa determinada, relaciones entre cultura organizativa y cambio organizativo, etc.

3. Algunas grandes organizaciones pueden transformar las pautas culturales en las sociedades en las que operan: Ritzer, en «La McDonaldización de la sociedad», nos dice que estamos ante organizaciones que ofrecen un producto al mercado que puede llegar a cambiar la cultura de una sociedad.

Características y Elementos de la Cultura Organizativa

La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organización, los rituales y costumbres, las leyendas, los símbolos, etc. La cultura organizativa está presente en todos los tiempos y espacios de una organización, pero es difícil de precisar.

La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinámica y eficacia de las organizaciones. Las funciones de la cultura organizativa son:

1. Define límites, estableciendo distinciones entre una organización y otra. Las personas internas y externas identifican con claridad que están en el interior de una determinada organización con especificidades ambientales distintas.
2. Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organización. Las personas que integran la organización reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con los mismos. La cultura organizativa se convierte en un instrumento que da sentido a actitudes.
3. Facilita la creación de un compromiso personal con los objetivos organizativos; es decir, genera compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses egoístas de cada individuo y grupo.
4. La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de una organización, en el sentido de que estos suelen comportarse de forma previsible ante determinados estímulos gracias a unos valores y tradiciones.
5. Favorece directa o indirectamente la estabilidad social de la organización. La cultura organizativa favorece la permanencia de los distintos miembros en una organización y dificulta posibles relevos de personal.

A nivel general, una cultura organizativa se edifica mediante la articulación de mitos, valores e ideología. Una cultura organizativa se legitima y exterioriza mediante los ritos, rituales y costumbres, metáforas, eslóganes, léxicos, sagas, historias, leyendas, tradiciones, símbolos, etc.

La Resistencia al Cambio de Cultura Organizativa

La resistencia al cambio se define como la reacción negativa que ejercen los individuos o los grupos que pertenecen a una organización ante la modificación de algunos parámetros del sistema de cultura organizativa o del sistema socioestructural.

Las causas de la resistencia al cambio de cultura organizativa raramente responden a situaciones simples de causa-efecto, y la resistencia es muchas veces una mezcla compleja de temas históricos, emocionales y de facto, que no siempre es fácil desenmarañar. Las causas de la resistencia al cambio son:

• Miedo a lo desconocido
• Falta de información
• Desinformación
• Factores históricos
• Amenazas al status
• Amenazas al poder
• Beneficios no percibidos
• Clima de baja confianza organizativa
• Relaciones pobres
• Miedo al fracaso
• Resistencia a experimentar
• Poca flexibilidad organizativa

A continuación, se definen algunos de los factores más importantes:

• Falta de Información

  La carencia de la información necesaria es uno de los elementos más importantes que provocan la resistencia al cambio cultural.

• Factores Históricos

  El factor histórico hace referencia a la experiencia pasada de la dimensión subjetiva de los empleados.

• La Amenaza al Status y al Statu Quo

  Ambas sensaciones se deben a la resistencia a modificar los esquemas aceptados de interacciones, valores, costumbres y normas. Cualquier cambio capaz de alterar las actividades desarrolladas o la forma en que se desarrollan provoca, además, un cambio en el esquema de las interacciones.

• Amenaza al Poder

  Al igual que la amenaza al status, también hay una amenaza al sistema de relaciones de poder.

• Deficiente Clima Organizativo

  Como se ha podido comprobar, las variables psicosociales configuran el tipo de clima organizativo latente en una unidad. Cuanto más negativo sea este clima, más difícil será conducir una organización de un modelo a otro.

• Miedo al Fracaso y Resistencia a Experimentar

  Hay algunos empleados que, debido a su edad, formación y conocimientos, se resisten al cambio organizativo porque temen no estar a la altura de las circunstancias. Los nuevos valores e ideología se perciben asociados a retos profesionales.

• Escasa Flexibilidad Organizativa

  El cambio organizativo también se encuentra con una resistencia más abstracta que se podría denominar «institucional». Las culturas organizativas estables, conservadoras y poco permeables son las más difíciles de modificar.

La Influencia de los Partidos en las RIG: Competición Interpartidista y Disciplina de Partido

El efecto de los partidos en las Relaciones Intergubernamentales (RIG) depende de dos factores:

1. Si la competición interpartidista tiene altos niveles de confrontación, la cooperación es más difícil. Los partidos de oposición usan las RIG para sus estrategias de desgaste al Gobierno Central (GC).
2. Pero si no existe un alto nivel de disciplina interna en los partidos estatales, estos efectos son nulos porque en los Gobiernos Regionales (GR) primarán los intereses territoriales sobre los intereses del partido central.

Modelo de Ciclo Vital Propuesto: El Movimiento Pendular de las Organizaciones

Greiner va más allá que Scott y concibe una cuarta y una quinta etapas (el crecimiento por coordinación y el crecimiento por colaboración). Pero estas dos nuevas fases no son tan innovadoras como podría parecer, puesto que poseen unas características similares a la organización integrada y a la organización diversificada de Scott o, lo que es lo mismo, a la segunda y tercera etapas del propio Greiner. Esto se debe a que el desarrollo organizativo se basa en una doble dicotomía: integración versus diversificación o centralización versus descentralización. Es por esta razón por la que la cuarta y quinta etapas del modelo de Greiner se repiten. El desarrollo de la organización se inicia mediante un crecimiento creativo que configura un tipo de organización sencilla (fase constituyente) y evoluciona hacia un modelo integrado-diversificado-integrado/complejo y sofisticado y, por último, diversificado/complejo.

Por lo tanto, el modelo que propondremos no se distancia mucho de los de Scott y de Greiner. Estamos hablando de un modelo que agrupa las siguientes fases:

1. Constituyente
2. Centralizado-Integrado
3. Descentralización-Diversificado
4. Decadencia y Muerte

Decadencia y Muerte

La organización entra en esta fase cuando el movimiento pendular desaparece y la organización se inmoviliza en uno de los dos polos extremos del espectro. Si fija un modelo centralizado-integrado de supercontrol, la organización va perdiendo de vista sus objetivos y, especialmente, no tiene capacidad para generar otros nuevos. La organización permanece inalterable mientras su entorno se va desplazando.

Si la organización permanece en el máximo nivel descentralizado-diversificado, es decir, en el descontrol, su situación será parecida a la anterior en cuanto a su alejamiento de su sector de mercado y de sus clientes. En resumen, se entra en una fase de envejecimiento cuando la organización va perdiendo el control real sobre los acontecimientos internos y externos.