La Evolución de la Cooperación en Seguridad y Justicia en la Unión Europea

La situación del Derecho Penal en la Unión Europea es compleja. Una parte fundamental es la persecución de delitos, y para entenderla, es crucial observar la evolución de la Unión Europea en relación con los delitos de interés común. Los delitos se cometen en el marco de la configuración de la U.E. y esta debe actuar de manera coordinada ante estas manifestaciones.

La supresión de las fronteras internas europeas generó un gran problema: mientras que cada país controlaba sus fronteras con los países limítrofes, al desaparecer estas, solo quedan las fronteras con terceros países que están fuera de la Unión (Ej. Holanda). La primera política de seguridad y justicia que se plantea es la de inmigración y asilo, abordando desafíos como el control administrativo, la gestión de flujos de terceros países, el terrorismo o las bandas armadas. La globalización impacta a todos los países, y esta problemática no se aborda solo desde sus efectos, sino a través de los Tratados Internacionales.

Primeros Pasos en la Cooperación Europea

El Convenio de Nápoles de 1967

El primer ejemplo de esta cooperación es el Convenio de Nápoles de 1967, que establece un modelo de asistencia mutua aduanera y de transmisión de información entre los estados sobre lo que sucede en las fronteras exteriores (sujetos, mercancías que pasaban por sus fronteras). Estas son normas intercomunitarias que derivan de la Unión Europea, pero no emitidas por órganos comunitarios.

El Grupo de Trevi (1975)

El Grupo de Trevi (1975) fue el germen de la actuación ministerial. Agrupaba a los Ministros del Interior, quienes en el plano operativo intercambiaban experiencias en hechos delictivos internacionales. Se trataba de un grupo no normativo, que solo dictaba directrices de ejecución. Sus componentes eran los Ministros del Interior de aquella época, y sus objetivos principales eran la prevención y actuación contra el terrorismo, el crimen organizado y la inmigración.

El Acta Única Europea (1986)

La firma en 1986 del Acta Única Europea, una norma complementaria del Tratado de Roma, fue acordada por los gobiernos y tuvo como objetivo el refuerzo del control de fronteras, un paradigma de la U.E. en la persecución del delito.

Creación del Espacio de Schengen (1985)

La Creación del Espacio de Schengen (1985), aunque anterior al Acta Única, no entró en vigor hasta el 26 de marzo de 1995. Supone la articulación de un procedimiento de supresión gradual de fronteras en términos absolutos. Es un conjunto de normas, mecanismos y organismos que distintos gobiernos han ido creando sobre diversos temas y que son aplicables a los estados que lo forman.

Hitos Fundacionales y la Estructura de Pilares

El Tratado de Maastricht (1992)

La firma del Tratado de Maastricht en 1992 generó nuevas expectativas sobre seguridad y justicia, reformando el Tratado de Roma. Es un tratado refundacional que incorpora por primera vez a los tratados fundacionales europeos los ámbitos de seguridad y justicia. Pasa de llamarse C.E.E. a U.E. y se basa en varios pilares:

• Primer Pilar: Normativa de la Unión. Sustenta la estructura jurídica de la Unión.
• Segundo Pilar: Resoluciones jurisdiccionales de la U.E. (Tribunal de Justicia de la U.E.).
• Tercer Pilar: Política de Defensa y Seguridad Común (temas militares, Ministro de Asuntos Exteriores) y la Política de Justicia y Seguridad de la U.E.

Los estados son los que regulan y dirigen la política de defensa y seguridad común y la política de justicia y seguridad. Esto es lo que existía hasta 1992. Posteriormente, se produce un intercambio entre el primer y tercer pilar, trasladando la política de justicia y seguridad del estado a la normativa de la Unión. Esto se materializa reconociendo que la política de visados pertenece a la U.E.

El Tratado de Maastricht incorpora una serie de materias que son de interés para la U.E., pero no le otorga competencia directa a la Unión. Establece las bases para cuando la U.E. quiera asumir ciertos temas, tales como:

• Asilo
• Circulación de fronteras
• Toxicomanías
• Defraudación en amplio espectro
• Cooperación judicial
• Cooperación policial para la prevención del terrorismo, narcotráfico y crimen organizado.

Da una competencia al Tribunal de Justicia de la U.E. para la interpretación de los convenios internacionales entre países de la Unión en materia de seguridad y justicia, y para evaluar el cumplimiento de convenios. Puede interpretar sus contenidos, es decir, no tiene competencias para declarar la inconstitucionalidad de otras leyes, pero sí puede interpretarlas en un sentido u otro.

El Tratado de Ámsterdam (1997)

El Tratado de Ámsterdam (1997) fija en su artículo 2º la novedad de que un objetivo básico de la U.E. es alcanzar las máximas cotas de seguridad y justicia. Es decir, establece como objetivo básico de la Unión:

1. Normas penales.
2. Cooperación policial y judicial.

Es la primera vez que aparece y se dice que la seguridad y justicia es competencia de la U.E. Traspasa a competencias de la U.E. aquellas actividades sobre la cooperación de tribunales y policía en materia civil, pero mantiene la cooperación penal en el tercer pilar (policial y judicial). También hace que desaparezca todo el sistema Schengen del tercer pilar y lo incorpora al primer pilar, es decir, traslada todo el sistema Schengen al Espacio Comunitario.

El Tratado de Niza (2000)

El Tratado de Niza (2000) supone un cierto progreso con respecto al de Ámsterdam. Genera una gran frustración entre las instituciones y personalidades que querían incorporar al Ministerio Fiscal Europeo para la protección de intereses financieros de la U.E., no para la persecución de terrorismo y otros similares.

Otra gran novedad es la creación de Eurojust, un grupo de magistrados destacados que tienen competencia para impulsar la cooperación en la persecución de delitos y la cooperación de la organización policial y judicial de la U.E. con capacidad directa. No es un entramado de instituciones, sino que están como un órgano flotante. Eurojust es una figura de contenido básicamente penal y es la primera que se crea en el ámbito europeo.

Hacia una Constitución Europea y la Consolidación de Competencias

La Constitución Europea (Proyecto)

El último paso es el proceso de ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución en Europa, donde varios países no lo han ratificado, como Francia, Bélgica, etc.

Tiene algunos capítulos interesantes desde el punto de vista de la materia de seguridad.

En el Título III se habla de la competencia de la U.E., Derecho de la Unión, competencias compartidas, políticas de seguridad común que tienen que ver con la defensa militar y las competencias en el ámbito penal. Los artículos 12 y 13 se refieren a las competencias exclusivas de la Unión y las competencias compartidas, respectivamente:

• Competencias Exclusivas: No hay referencia a la política, seguridad y justicia. Solo a las competencias económicas (unión aduanera).
• Competencias Compartidas: Sí se habla de la política, seguridad y justicia. En el apartado 2º, «espacio de libertad, seguridad y justicia», hay una referencia directa a temas estrictamente de seguridad. Hay una derivación de carácter penal, medio ambiente, consumidores y salud pública en términos muy amplios.

Hay un paso adelante importante con respecto a los tratados anteriores: en las disposiciones específicas, en el artículo 41 del proyecto de Constitución, se dice que la Unión constituirá un espacio de libertad, seguridad y justicia. Esto implica que necesitará operatividad en los elementos de persecución (policías y tribunales), creando instituciones que sean las que lo pongan en marcha. Dar capacidad coercitiva a la U.E.; será la que decida y tenga órganos para perseguir los delitos. No tiene la existencia en el reconocimiento. No cede terreno ni soberanía; cada estado sigue teniendo esta soberanía. No cede el estado terreno a las CC.AA. ni a la U.E. Los estados miembros tienen el derecho a unirse y a separarse de la Unión.

En su artículo 257, párrafo 3, asume que la seguridad en algunas materias es competencia de la U.E. Sigue manteniendo todo el sistema de justicia civil, etc.

En su artículo 262, realiza una declaración general.

En su artículo 271, la U.E. puede criminalizar ciertas conductas, estableciendo un catálogo de ellas, tales como terrorismo, tráfico de… (se asume que se refiere a tráfico de drogas, personas, armas, etc.).

Este proceso de 5 años, hasta aproximadamente el 2002-2003, se da para el traspaso de competencias al Tribunal de Justicia Europeo.

Materias Asumidas por la U.E.

1. Inmigración: Control sobre las fronteras. Los Estados regulan cuestiones internas como normas sobre la residencia, estancia, asilo, etc., en materia de extranjeros.
2. Cooperación Policial: Fijar directrices para la definición de la delincuencia internacional y las penas a imponer. Una vez que los Estados hayan ratificado el Tratado de la Constitución Europea, se podrá legislar sobre qué conductas son penalmente perseguibles y el marco de actuación o penas a imponer. Hasta entonces, tan solo fija directrices generales. Esto significa que la U.E., de forma indirecta y bajo la presión política, puede condicionar la legislación de los Estados miembros en lo que se refiere al ámbito penal.

Es el propio Consejo el que adopta las decisiones políticas. Dentro del Tratado de Ámsterdam, se atribuye al Consejo competencias en materia de cooperación de justicia penal. Así, el Consejo, como órgano, puede adoptar iniciativas legislativas en materia de cooperación y seguridad de justicia penal, y enviarlas al Tercer Pilar, y este, a su vez, distribuirlas o trasladarlas a las Comunidades Europeas.

El artículo 64 del Tratado establece que es competencia exclusiva estatal.

Estructura del Tercer Pilar: Intervenciones Policiales, Judiciales y Legales

Dentro de las Instituciones extracomunitarias o intergubernamentales, vamos a ver los aspectos de intervenciones policiales, judiciales y legales:

• Intervenciones policiales (EUROPOL)
• Intervenciones judiciales (Eurojust, Tribunal de Justicia de la C.E.)
• Intervenciones legales

Ámbito Policial

Teniendo en cuenta que las CC.EE. asumieron competencias en materia de asilo, etc., y que existen tres niveles (Comunitario, Intergubernamental, Estatal), este Nivel Intergubernamental lo consideramos como el Tercer Pilar.

Ámbitos de Interés Intergubernamental

Estos ámbitos tienen básicamente dos ramas:

• Lucha en común contra el racismo y la Xenofobia.
• Lucha en común contra el crimen organizado.

En la primera rama, en materia penal, no hay una línea general u ordenamiento general, ya que no necesariamente deben ser consideradas tales conductas como delictivas. Lo que se pretende en la colaboración intergubernamental es homogeneizar el contenido de los delitos y penas que los propios Estados vayan a incorporar en sus propios ordenamientos.

En cambio, en el ámbito de colaboración intergubernamental, en materia de lucha contra el crimen organizado, sí existe una asunción por los propios Estados de una legislación específica o normas. Dentro de la lucha contra el crimen organizado estarían ciertos delitos tales como el terrorismo, tráfico de drogas, etc.

Para poder afrontar estos dos ámbitos comentados, existen los mecanismos policiales, judiciales y legales.

Mecanismos Policiales: Cooperación y Europol

Dentro del ámbito policial, se han dado una serie de pasos:

• A través de la vía de Cooperación (intereses de los Estados).
• A través de EUROPOL (se refiere a los intereses comunitarios).

La Cooperación Policial Tradicional

En el ámbito de la Cooperación, los objetivos básicos están relacionados con la información, la obtención o tratamiento de dicha información, todo lo relacionado con la información y fuente de los hechos. Pero también se producen escenarios de Cooperación Operativa, porque lo que caracteriza a las policías estatales es la naturaleza operativa, son fuerzas de actuación inmediata contra el delito. Los contenidos a los que básicamente se refiere esta Cooperación serán todos aquellos que tengan contenidos comunes a distintos niveles (internacional o comunitario). Dentro de esa Cooperación, también tenemos lo que llamamos formación, evolución e intercambio. Lógicamente, la Cooperación policial es mucho más antigua que EUROPOL (incluso antes de la 2ª Guerra Mundial).

EUROPOL

En el ámbito de EUROPOL, aparece mucho más tarde que la Cooperación policial. Tiene una relación directa con EUROJUST. Se financia de los propios estados, y EUROJUST tiene una financiación Europea.

Sus funciones básicas son de carácter complementario. Su papel fundamental es complementar el trabajo de las policías estatales, a través de funciones de apoyo y asesoramiento, etc. En pocas palabras, trabajo de apoyo. No tiene, en cambio, funciones de persecución de los delitos, etc. Por tanto, su rol es de apoyo a las policías estatales para que sus trabajos se realicen de manera eficaz. Sus políticas criminales van prioritariamente dirigidas hacia los intereses comunitarios (es decir, dentro del Tercer Pilar). Debemos tener en cuenta, como dato importante, que en la actualidad ha sido un fracaso la figura del Fiscal Europeo, como estaba previsto.

El orden público no es competencia o de interés de las Instituciones comunitarias, por tanto, a Europol no se le da margen de actuación en el ámbito de orden público.

Ámbito Judicial

Tenemos a EUROJUST y al TJCE (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ahora TJUE). Es la primera vez que se le da competencias en materia de justicia a una institución de carácter europeo.

EUROJUST

EUROJUST no ejerce funciones jurisdiccionales. No existen resoluciones judiciales de ningún tipo. Está compuesta mayoritariamente por Jueces, pero no tiene por qué estar representada o presidida por un Juez. Es un organismo que pretende, incluso con menos competencias que Europol, mejorar la cooperación entre los Tribunales o la Administración de Justicia de los Estados miembros. Como es un organismo comunitario que depende presupuestaria y orgánicamente de la U.E. (es decir, no son funcionarios de la U.E., pero administrativamente sí, ya que dependen de la Comisión Europea y es la U.E. quien les paga su sueldo).

Entre sus funciones, ejerce una función de información a los Estados para que los procedimientos se homogeneicen (ya que estos están o son muy diferentes o dispares). Por ejemplo, entrega de personas, informaciones recíprocas mediante solicitud, etc. Todos estos procedimientos son algunos muy diferentes entre los Estados, cada uno suele regularlo de distinta forma, por tanto, el papel de Eurojust será homogeneizar todos ellos. Eurojust, dentro del Consejo, busca homogeneizar todos estos procedimientos. Ejemplo, con la Euroorden de detención y entrega. Eurojust fija los criterios para llevar a cabo esas entregas, sin llegar a decidir sobre ello; la decisión última corresponde al Estado que debe ceder en la entrega. El problema se plantea, en este tema, cuando un Estado se niega a la entrega. Otra función es dar apoyo legal al trabajo que realiza Europol. También puede planificar políticas en el ámbito de delitos informáticos. Para EUROJUST, la incorporación de medios informáticos en tipos penales o conductas delictivas, sí tiene cierto interés. Las políticas de seguridad permiten que haya un acercamiento en la legislación estrictamente penal.

Se reconoce que la norma penal es exclusivamente del Estado, pero se permite que en el ámbito comunitario (dentro de la Cooperación Intergubernamental) puedan realizarse funciones de tratamiento (no funciones legislativas).