Jurisdicción Contencioso-Administrativa (I)

I. Naturaleza y Fundamento

La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa es la rama jurisdiccional encargada de juzgar la actividad administrativa. Como señalaba Ramón Parada, en términos sociojurídicos, existen dos rasgos importantes de esta rama:

• Su gran tensión política: al controlar y juzgar el poder.
• No enjuicia a los responsables, es decir, a los funcionarios o autoridades, sino que se centra en los actos administrativos que estos realizan.

La jurisdicción contenciosa es fundamentalmente revisora, insertada en el contexto de la autotutela administrativa, que sirve a la Administración para insertar y acatar derechos, siendo su actuación siempre previa. Los jueces se limitan a recomponer a posteriori las situaciones en las cuales ha incidido de forma ilícita la Administración.

Lo más característico de la herencia del régimen administrativo francés es el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta exige la previa actuación jurídica de la Administración para que esta pueda ser juzgada (véase el artículo 1 de la LJCA).

Como señala la propia exposición de motivos de dicha ley, ya no se puede hablar de una jurisdicción únicamente revisora. Al juzgarse además reglamentos y la inactividad de la Administración (artículo 29 LJCA), incluso se va a poder juzgar por la vía de hecho. Ya no es necesario que la Administración dicte un acto administrativo, expreso o presunto, para ser juzgada, sino que ya podrá ser juzgada tanto por vía de hecho como por inactividad.

Especialización y Carácter Subjetivo

Es una jurisdicción especializada, no especial, ya que esta se encuentra inserta completamente en la unidad de fuero, de manera que pertenece completamente al Poder Judicial en España. Los miembros de dicha jurisdicción ostentan una especialización; si bien todos deben ser jueces, algunos deben haber obtenido una especialización en Derecho Administrativo (artículo 329 LO del Poder Judicial).

Actualmente, nadie niega el carácter subjetivo de la jurisdicción contenciosa-administrativa, al tener como finalidad la satisfacción de los derechos e intereses de los administrados. El objeto del recurso es la pretensión del demandante frente a otro sujeto, la Administración. Normalmente incide sobre el acto, la inactividad o por vía de hecho. Siendo la Administración siempre la demandada, ya que esta ha ejercido previamente la autotutela.

El Principio de Control Judicial

El principio de control judicial de la Administración es el paralelo del principio de legalidad, al ser la técnica que completa y hace eficaz dicho principio. El Estado de Derecho se fundamenta en este principio y en el principio de control judicial de la actuación Administrativa; este primero queda como una “pata coja” si no existiese la garantía de control judicial sobre la Administración (artículos 24 y 106 de la CE).

El fundamento del control jurisdiccional va a ser doble:

1. Subjetivo (derecho a la tutela – artículo 24 CE).
2. Objetivo (control universal a la Administración Pública – artículo 106.1 CE).

II. Sistemas de Control de la Administración

Es sabido cómo la Administración surge con la Revolución Francesa; solo desde entonces hablamos del principio de separación de poderes y el principio de legalidad, conditio sine qua non para el reconocimiento de un sistema administrativo. Lo que varía es la configuración del sistema de control de la Administración Pública.

La diversidad de orígenes históricos del Estado de Derecho en Francia e Inglaterra produjo una dualidad de formas de entender el mismo, que actualmente se mantienen. Por la diversa evolución histórica de estos países, el ámbito de influencia de cada uno de los sistemas o formas de sometimiento del Estado al Derecho será distinto:

• Sistema inglés: distribuido a países de habla inglesa (rule of law).
• Sistema francés: distribuido a países de Europa continental (administratif).

Según el Modelo Francés

La peculiar división de poderes derivada de la Revolución francesa se caracterizó por la influencia de un principio: “juzgar la administración es administrar”. Este luego se plasmó en la Ley de 16-24 de agosto de 1790, a esta le correspondió llevar a cabo la separación de poderes tal y como se interpretó, apartando a jueces y tribunales de la posibilidad de control de la Administración (artículo 13). Es decir, la división de poderes se interpreta como separación total entre los mismos, al contrario del modelo español actual, donde hay interdependencia entre los poderes.

Se da una separación de las autoridades administrativas y judiciales que estableció, según su conocida fórmula, el artículo 13 de dicha ley, y que implicaría que el juez judicial no solo no debía inmiscuirse en la Administración activa, sino que tampoco podía conocer de litigios de carácter administrativo.

Al prohibir a los jueces perturbar de cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos, la ley habría pretendido excluir claramente el contencioso-administrativo del ámbito de competencia de los tribunales de justicia.

La Ley 16-24 de agosto de 1790 atribuía la función de control de litigios derivados de actuaciones administrativas a la propia Administración activa; sin embargo, este sistema protector de los intereses de la Administración no actúa igual con los intereses de los privados. No ofrece garantía de imparcialidad, estando el administrador interesado en mantener sus decisiones, de ahí que progresivamente apareciera una jurisdicción especializada para el contencioso-administrativo.

Justicia Retenida y Delegada

En el año octavo (1799), se crea el Consejo de Estado francés y los Consejos de prefectura, estos encargados de intervenir en el enjuiciamiento de la Administración, pero el principal de estos órganos, el Consejo de Estado, puede emitir un dictamen sobre los asuntos que se le ordenen. La decisión corresponde siempre a la gente del Consejo de Estado: es el sistema de justicia retenida.

Posteriormente, se instaura la jurisdicción contenciosa-administrativa en el seno del Consejo, primero en un sistema de justicia retenida, y después de justicia delegada, correspondiendo al Consejo de Estado la decisión. Se debe dar confianza al Consejo de Estado para que este actúe por sí mismo, es decir, el sistema de justicia delegada; este es el objeto de la Ley 28 de mayo de 1972, creando así una verdadera justicia administrativa y dando este paso de un sistema de justicia retenida a delegada.

Este planteamiento propio de los países incluidos por el régimen francés es coherente con la existencia de un cuerpo normativo específico de la Administración. Al derecho específico le corresponde una jurisdicción administrativa y específica, para conocer cómo funciona la Administración y sus problemas. No siendo una institución judicial, sino que radica del órgano administrativo, en el poder del Estado.

Sistema Modelo Inglés

Este sistema significa la igualdad ante la Ley o la igual sujeción de todas las clases a la ley ordinaria del país administrada por los tribunales ordinarios. De esta forma, lo característico del sistema, el más perfeccionado de los Estados sin régimen administrativo, es la inexistencia de prerrogativas de la Administración en cuanto a la sumisión a las leyes. Es decir, se somete a ellas como si se tratara de un simple particular, y sobre todo, el sometimiento de la actividad administrativa a los jueces ordinarios según la doctrina de la división de poderes. A diferencia de Francia, no existe una jurisdicción contencioso-administrativa específica para la Administración.

III. Evolución Histórica en España

Surgen algunas dudas en el sistema surgido en la Constitución de 1812; sin embargo, es comúnmente aceptada la tesis de Santa María Pastor, según el cual la Revolución de Cádiz instaura un sistema de división de poderes judiciales conforme al sistema inglés clásico y basado en la independencia absoluta del poder judicial y en su monopolio estricto de la función jurisdiccional. Esto implica que la Administración pública estaría privada de las potestades jurisdiccionales y su actividad estaría juzgada por los tribunales ordinarios, ya que no ocurría como en Francia, y no había desconfianza hacia los jueces. Por ello, el principio de unidad de fueros llevó el contencioso-administrativo a los tribunales ordinarios, quienes absorbieron a este.

Admitiendo la aplicación del sistema puro de separación de poderes de 1812, las leyes de 1845 se acogen al sistema francés de jurisdicción contenciosa-administrativa. Estos 35 años que siguieron a las Cortes de Cádiz supusieron un proceso de aumento de privilegios e inmunidades procesales de la Administración, y de asunción por ésta de competencias típicamente judiciales. Se buscaba una Administración fuerte, eficaz, centralizada y con controles, pero sin impedir su actuación, de ahí que se evolucionara al contencioso-administrativo encarnado en la propia Administración.

La instauración efectiva del sistema francés se lleva a cabo en 1845, a través de las leyes del 2 de abril y 6 de julio, que ponen el contencioso-administrativo en el Consejo Real (posterior Consejo de Estado), como justicia retenida y que proponía al Gobierno sin vincularle los llamados reales decretos, y en mano de los Consejos provinciales con justicia delegada que decidían efectivamente, tomando así el modelo francés de jurisdicción como cuerpo vinculado a la propia Administración, pero ajeno a la Administración activa.

La competencia jurisdiccional se hace mediante el sistema de vista sin cláusula general y se articula como una segunda instancia después de la primera administrativa o gubernativa.

La organización española se irá separando progresivamente de este modelo francés, a través de una evolución lenta y costosa que finalmente concluye en la Ley de Jurisdicción Contenciosa-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, que califica a esta como completamente judicial, pero especializada, permaneciendo esta hasta día de hoy.

Hitos de la Ley de 1956

En 1868 la Revolución Liberal, La Gloriosa, busca la unificación de fueros rompiendo con el modelo francés, pero tras esta en 1875 se regresa al mismo, pero con una necesidad imperiosa de reforma. La Ley de jurisdicción contenciosa-administrativa de 1956 supone un hito en el Derecho Administrativo español. Esta ley incluye una serie de novedades:

• Judicializa completamente a los tribunales contencioso-administrativos, que pasan a ser un orden especializado dentro del Poder Judicial. Constituido únicamente por miembros de la carrera judicial.
• Introduce un criterio de especialización técnica de los magistrados, que permitirá la aplicación de las técnicas propias del Derecho Administrativo.
• Introduce de forma general el recurso de anulación, fundado en el simple interés directo sin necesidad de exigir la violación de derechos subjetivos (artículo 28 de la Ley de 1992).
• Permite la impugnación directa de reglamentos sin perjuicio del recurso indirecto (artículo 1).
• Mantiene el sistema de cláusula general de la competencia.
• Permite el control de todos los actos discrecionales, al menos en el aspecto reglado de los mismos.
• Mantiene la exclusión de los actos políticos, limitándose estos a lista cerrada.
• Mantiene la ejecución de sentencias por la Administración, aunque limita los supuestos de suspensión de la ejecución y los supuestos de inejecución.

IV. Organización de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

La jurisdicción contenciosa-administrativa está plenamente integrada en el Poder Judicial constituyendo un orden jurisdiccional propio, según el artículo 9 de la LO del Poder Judicial. De acuerdo con el artículo 6 de la Ley de Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (LJCA), sus órganos son los siguientes:

• Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
• Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
• Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
• Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Además, debe considerarse la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, localizada en el artículo [omisión de número] de la LO del Poder Judicial.

A) Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

Constituye una novedad del poder judicial, apareciendo en 1992 con la LJCA, siendo los primeros creados en 1998. Fue una figura muy criticada por la doctrina, hasta el momento de su creación, pues antes estos tribunales eran pluripersonales, lo que daba una seguridad de especialización y de ecuanimidad. Lo contencioso está expresamente vinculado a la política, de ahí que exista una mayor probabilidad de influencia sobre un magistrado único que sobre un colegiado.

Su competencia era residual según el artículo 91 de la LO del Poder Judicial, encargándose de los asuntos no encargados a otros órganos jurisdiccionales de lo contencioso. Actualmente, son unipersonales, provinciales y radican en la capital, pudiéndose encontrar varios en la provincia.

Cuando el volumen de asuntos lo requiera se podrán establecer uno o más tribunales de lo contencioso en las poblaciones que la ley determine, tomando la denominación del pueblo en que se encuentren. Los magistrados han de ser especialistas, solo si no los hay excepcionalmente se aceptan otros.

Según el artículo 8.1 son competentes respecto a todos los actos de las entidades locales: el personal; las haciendas locales; las licencias urbanísticas y las aperturas; la declaración de ruina y órdenes de ejecución de obras; y sanciones administrativas.

Según el artículo 8.2 respecto a las CC. AA. (a menos que provenga de la misma), conocerán de:

• El personal (funcionarios de la Junta).
• Las sanciones administrativas de menos de 60.000 € en tráfico, caza, pesca…

Según el artículo 8.3 respecto a los actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores: se exceptúan los actos superiores a 60.000 €.

Según el artículo 8.4 nos habla de que se conocerán todas las resoluciones en materia de extranjería.

Según el artículo 8.5 se nos indica que les corresponde el conocimiento de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales.

Según el 8.6 será competencia la autorización para entrar en domicilios y otros lugares en los que se requiera consentimiento del titular siempre que proceda la ejecución forzosa de actos de la Administración pública. Esto inicialmente correspondía a los Juzgados de Instrucción. Finalmente, la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, modificó por el COVID las autorizaciones judiciales de carácter sanitario respecto a sujetos determinados; además, también corresponderá la autorización o ratificación judicial las medidas adoptadas por la autoridad sanitaria que considere urgentes en materia de salud pública.

B) Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Recogido en el artículo 9, van a ser atendidos por jueces unipersonales, estos deben ser especialistas. También constituyen una novedad en la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se encargan de la descarga de trabajo en asuntos menores de la Audiencia Nacional. Su competencia se limita a determinados actos administrativos de órganos de la Administración del Estado, y se van a encargar pues de:

• Cuestiones de personal en relación con actos administrativos de órganos de la Administración del Estado y cuestiones de personal en relación con actos administrativos del ministerio y secretaría del Estado.
• Recursos contra actos administrativos de los órganos centrales de la Administración general del Estado en los supuestos del artículo 8.2 de sanciones de menos de 60.000 € (Nota: parece haber una remisión errónea al art. 8.2, que trata de CCAA, debería referirse a la competencia de los Juzgados Centrales).
• Recursos contra reglamentos y actos administrativos de organismos públicos con competencia en todo el territorio nacional (Ej.: Renfe).
• Responsabilidad patrimonial de ministros y secretarios de Estado.
• Peticiones de asilo político.
• Resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva.
• Conocer actos de la Comisión de Propiedad Intelectual y partidos políticos.

C) Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

Se tratan de órganos judiciales colegiados, por ello se les aplica el artículo 196 de la LOPJ, en el que se indica que en los casos en los que esta no disponga otra cosa bastarán 3 magistrados.

Composición: cada TSJ tiene al menos una Sala de lo Contencioso-Administrativo salvo Canarias, Andalucía y Castilla y León. La primera por cuestiones insulares y las otras dos por cuestiones históricas, encontrando en Andalucía las de Sevilla, Málaga y Córdoba y encontrando en Castilla y León las de Valladolid y Burgos. En el caso de Ceuta y Melilla, el primero depende de Sevilla y el segundo depende de Málaga.

Pueden seleccionarse si el número de magistrados superan los cinco. La alteración del número de salas se hace por ley, mientras que el de secciones por Real Decreto, oído el Consejo General del Poder Judicial, va a estar formado por 3 o 5 magistrados, de los cuales 1 de cada 3 o 2 de cada 5 deben ser especializados en lo contencioso-administrativo.

La regla general es que estas salas son los tribunales de derecho común o los tribunales ordinarios en materia de lo contencioso-administrativo. Es decir, que los demás tribunales ejercen competencias de atribución por la ley. Por ello, son competencias de estas salas todas las que no estén expresamente atribuidas a otras (artículos 10.1 y 10.2 LJCA):

• Conocen en única instancia los actos de entidades locales y administración de la CCAA no atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
• Conocen en única instancia los reglamentos de las CCAA y de los entes locales.
• Conocen en segunda instancia las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
• Se encarga de la casación contra sentencias del propio TSJ cuando se funde en infracción de normas autonómicas.

D) Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

Localizada en el artículo 11 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, su composición es un órgano colegiado que actúa en varias secciones. Mantiene el porcentaje de magistrados especialistas (⅖ o 4/10 como mínimo).

La competencia según este artículo es:

Primera Instancia

• De los reglamentos y actos administrativos de los ministros y secretarios de Estado en general; y en materias de personal cuando se trate de nacimiento o extinción de relación funcionarial; y contra actos en materia del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad.
• De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.
• De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la unidad de mercado.

Segunda Instancia

• Apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
• Recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
• Las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

E) Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

Regulado en el artículo 12 de la LJCA, es la Sala Tercera que actúa en secciones, siendo actualmente siete. Estas se distribuyen en los asuntos en materias, Ministerios o asuntos en función del artículo 17 de esta ley.

De cada cinco magistrados, cuatro miembros deben ser de la carrera judicial con 20 años de antigüedad, 10 como magistrados, y uno de ellos puede ser abogado o jurista de amplio prestigio, normalmente catedráticos. De los cuatro de carrera judicial, tiene que haber dos especialistas con 5 años de magistrado y 15 años de carrera.

Sus competencias vienen establecidas en el artículo 12 de esta Ley y en el artículo 58 de LOPJ, y en concreto como tribunal de única instancia conocerán:

• De actos administrativos y disposiciones del Consejo de Ministros o sus comisiones delegadas.
• De actos administrativos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y del Fiscal General del Estado.
• Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
• Va a conocer de recursos y actos administrativos y disposiciones de la Ley Electoral Central (artículo 12.2 LOREG).
• Va a conocer recursos contra actos administrativos de las juntas electorales adoptados para el procedimiento de elección de miembros de las salas de Gobierno de los tribunales en los términos de la LOPJ.
• Conoce recursos de casación y revisión por parte del Tribunal de Cuentas.
• Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el artículo 61.1.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esta tiene una sala especial.

Sala Especial

Una sala formada por el Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el magistrado más antiguo y el más moderno de cada una de ellas conocerá:

• Recursos de revisión contra sentencias dictadas en única instancia por el Tribunal Supremo.
• Incidentes de recusación del Presidente del TS, o de los Presidentes de Sala, o de más de dos magistrados de una sala.
• Demandas de responsabilidad civil que se dirijan a los Presidentes de Sala o varios magistrados.
• Enjuiciamientos y causas contra los Presidentes de Sala o magistrados de Sala.
• Pretensiones de declaración de error judicial a efectos de la responsabilidad patrimonial del Estado cuando se impute a una sala del TS.

V. Otras Jurisdicciones

Como otras jurisdicciones que pueden juzgar a la Administración aludimos fundamentalmente al control de los órdenes civil y social, teniendo en cuenta que los funcionarios y autoridades administrativas están sometidas a la jurisdicción penal y que la Administración está sometida a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, sin olvidar los Tribunales europeos (Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea).

La Administración puede actuar sometida al derecho privado y a la jurisdicción correspondiente (civil o laboral). Ante estas, fuera del ámbito contencioso-administrativo, la Administración hace uso de los privilegios procesales que le caracterizan.

El Proceso Contencioso-Administrativo (II)

I. Partes del Proceso. Capacidad y Legitimación

I.1. Administración Demandada y Demandante

La existencia de privilegios de autotutela en manos de la Administración determina que sea el afectado por la actuación administrativa el que tome la iniciativa como parte demandante para solicitar la intervención judicial.

Según el artículo 21.1 LJCA se establece que son las Administraciones Públicas o cualquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 los que serán considerados como demandados. Destacamos el artículo 1.1:

2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

1. La Administración General del Estado.
2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
3. Las Entidades que integran la Administración local.
4. Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.

No agrupa a todo el sector público debido a que la Administración Pública se incluyen todas las Administraciones territoriales, institucionales sin excepción, pero no se incluye a la Administración corporativa aunque se hace posteriormente por cláusula de atribución en el artículo 2, aunque se someten de igual manera a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que vemos en el artículo 1.3:

Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

• Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
• Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
• La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.

En consecuencia, es la Administración la que actúa la que será la parte demandada. Finalmente, las posiciones de demandada y demandante cuando se refieren a la Administración pública lo son a dicha administración en bloque, y no a uno de sus órganos tenga o no personalidad jurídica. Los órganos carecen de capacidad procesal para sostener por sí mismos un proceso como señala el artículo 20 de la LJCA.

Artículo 20. Prohibiciones de Recurso

No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública:

1. Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.
2. Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. (Excepción de impugnación de actos locales por los concejales).

Administración Demandada y Codemandados

El proceso contencioso administrativo exige los mismos medios que los procesos civiles en cuestiones de parte, en cómo actuar y la defensa. Normalmente las partes son la Administración con un ciudadano que recurre, o bien dos Administraciones públicas que se enfrentan entre ellas. En el orden contencioso se llama recurrente a la figura del demandante.

Por regla general, estos papeles ya están asignados previamente: la Administración Pública, como autora de los actos lesionados de la persona, encontrando dos excepciones: los procesos de lesividad, donde esta impugna sus propios actos; y el proceso contencioso interadministrativo, donde se enfrentan administraciones. Además, nos encontramos con cosas particulares donde un particular o empresa entra como codemandado con la Administración.

Artículo 21 LJCA:

“1. Se considera parte demandada:

1. Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.
2. Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
3. Las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren.”

I.2. Capacidad, Legitimación, Representación y Asistencia

Capacidad Procesal

Capacidad procesal o capacidad para intervenir directamente en un proceso (artículo 18 LJCA):

“Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.”

Legitimación Jurisdiccional

La legitimación (artículo 19 LJCA) es la relación del demandante con el fondo del asunto, que justifica la presencia de ese sujeto en el proceso de impugnación. Es necesaria, en todo caso, salvo en acción pública, y viene configurada como una condición o presupuesto subjetivo de la visibilidad del recurso, de manera que si falta viene a entrar a definir el fondo. No es un simple requisito procesal, porque consiste en la relación del sujeto con el fondo del asunto, de manera que la declaración judicial va a requerir necesariamente de una alusión a este.

La jurisprudencia dice que si se admite por vía administrativa no se va a poder negar en vía contenciosa administrativa.

El artículo 19 de la LJCA va a dar una lista de posibilidades de legitimación:

• Ordinaria o general.
• La derivada de intereses o colectivos difusos.
• La de las administraciones públicas.
• La del Ministerio Fiscal.
• La de la acción popular.

Artículo 19. LJCA – Tipos de Legitimación:

a.- Interés Legítimo

Las personas físicas o jurídicas que ostenten un interés legítimo: es la ventaja o utilidad jurídica que se daría de prosperar la pretensión ejercitada. Según el TC para que exista en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada ha de repercutir de manera clara o suficiente en la esfera de quien acude al proceso. Tiene que ser:

• Legítimo: esto implica que es objeto a ser protegido por el ordenamiento jurídico, al ser suficientemente cualificado con respecto a la solución que se impugna.
• Personal: la relación entre el que impugna y la pretensión, de forma que la anulación del acto produzca un efecto positivo y real.
• Directo e inmediato: de estar basado a una lesión concreta de la esfera jurídica del demandante.
• Actual: debe referirse a una afectación actual de la esfera de intereses, no obstante, en la jurisprudencia del TS cada vez se enfoca más al futuro, dándose previsión a lesiones futuras, pero previsibles.
• Acreditado: no basta la mera mención del interés sino que debe aludirse a la relación del sujeto impugnante con el fondo del asunto de tal manera que se justifique el interés.

La Ley del Suelo dice que será pública la acción popular para actuar en cuestiones de urbanismo sin ser necesaria la existencia de interés legítimo.

b.- Intereses Colectivos

Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos: los intereses colectivos son diferentes a los legítimos, pues con respecto a los colectivos no hay una esfera atacada, por lo que han sido apartados del contencioso. Lo que nos dice este apartado es que tienen que estar legalmente habilitados, pues tiene que haber una legitimación ex lege, no es necesario acreditar. Pero, ¿en qué momento se está afectado?, se está afectado cuando constituye algo que forma parte de la propia asociación. Aunque hay limitaciones derivadas de este tipo de legitimación, es decir, no se puede pedir indemnización para la entidad ya que se está ejerciendo la acción de forma meramente representativa.

c. a h. Otras Legitimaciones

• c. Administración del Estado: para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.
• d. Administración de las Comunidades Autónomas: para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.
• e. Entidades locales territoriales: para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.
• f. Ministerio Fiscal: para intervenir en los procesos que determine la Ley.
• g. Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas: para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
• h. Cualquier ciudadano: en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

Representación y Defensa (artículo 23 LJCA)

La Ley distingue entre recursos a órganos colegiados y a órganos unipersonales: donde en los primeros el procurador y abogado son obligatorios, mientras que en los segundos el procurador es potestativo y el abogado obligatorio. Únicamente se exceptúa en materia de personal donde no se requieren estas figuras, y siempre que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.

En temas de representación de la Administración General nos encontramos con los Abogados del Estado; en el caso de las CCAA una serie de Letrados específicos, de igual manera que existen una serie de Letrados específicos a nivel constitucional y del Senado.

II. Objeto Material y Formal

Objeto del Proceso

Según el artículo 1.1 de la LJCA, el objeto del proceso se puede desprender de este artículo, debido a que este dice: “los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo…”

El objeto no es el acto administrativo, sino la pretensión que las partes formulan al órgano judicial solicitando una actuación en un sentido u otro. La pretensión delimita el ámbito en el que necesariamente se debe mover el juzgador. Lo característico del proceso contencioso-administrativo es que las pretensiones, normalmente, se van a deducir en relación con un acto administrativo, de manera que este se configura en presupuesto de la pretensión.

De esta forma cabría distinguir entre:

• Objeto material (actos administrativos, disposiciones, decretos legislativos en ultra vires, la inactividad y la vía de hecho).
• Objeto formal y la causa petendi, que es la genérica infracción del Ordenamiento jurídico, a la que esta le da la posibilidad de impugnar.

Objeto Material

Según la cláusula general, prevista en el artículo 1.1 LJCA, observamos qué tipo de actuación forma parte del objeto material.

Actos Administrativos (artículo 25.1)

Actos administrativos en general, más la previsión del artículo 28, que dice que “no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.”

Disposiciones Generales (artículos 25 y 26)

Distinguimos entre impugnación directa e indirecta:

• Impugnación directa: el recurso directamente dirigido contra una disposición general (reglamento, orden, decreto, etc.). Se interpone sin necesidad de que exista un acto de aplicación.
• Impugnación indirecta: impugnar un acto administrativo de aplicación de una disposición general, alegando que el reglamento aplicado es ilegal.

Decretos Legislativos en Ultra Vires

Estos son decretos que se han legislado, pero no existe una ley que especifique que existe dicha delegación, es decir, no hay potestad que permita que una determinada administración pueda regular sobre un asunto que no es de su competencia.

Inactividad (artículo 29)

Cuando la Administración, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

Vía de Hecho (artículo 30)

En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

Cláusulas de Atribución y Limitaciones

Además de las actuaciones impugnables con carácter general, esta ley delimita su competencia a través de competencias de atribución, competencias positivas, limitaciones negativas y cláusulas de extensión de la competencia.

Cláusulas de Atribución (artículo 1.3)

• Los actos y disposiciones en materia de personal.
• Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
• La actuación de la Administración electoral.

Limitación Negativa (artículo 3)

Que no entra en estos juzgados, concretamente materia penal, civil, social; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración; los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos…

Objeto Formal: La Pretensión

Esta constituye el objeto formal de este proceso, siendo la procesal el contenido de la solicitud de una actuación judicial respecto a una actuación administrativa y frente a una persona, distinta del actor de la declaración, y que actuará como parte contraria. Formalizando en un coto procesal se constituye en fundamento objetivo del proceso.

Formulada la pretensión el juez o tribunal va a quedar vinculado a ella, de manera que no podrá salirse del límite de aquella para proceder de sus actuaciones y para resolver según el procedimiento establecido (artículo 31).

III. Procedimientos: Ordinario y Abreviado

III.1. El Procedimiento Ordinario

III.1.1. Los Procedimientos Administrativos

Existen dos procedimientos en el ámbito de lo contencioso-administrativo. El procedimiento suele comenzar con un escrito que va a recibir el nombre de escrito de interposición en el procedimiento ordinario, mientras que el procedimiento abreviado se conoce como escrito de demanda.

Recibido el escrito, el juzgado decide sobre su admisión o no. En materia contenciosa se requiere a la Administración mediante providencia para que envíe el expediente administrativo completo.

A la vista del expediente, en el procedimiento ordinario es necesario que el administrador conteste a la demanda, mientras que en el abreviado se citará una vista en la cual oralmente se atenderán el resto de los trámites.

La contestación a la demanda es el siguiente paso, esta se llevará a cabo por la Administración demandada y los codemandados. A continuación, se permite la presentación de pruebas presentadas por ambas partes; estas formarán un expediente separado o pieza separada de pruebas en la tramitación. Sobre la admisión o inadmisión de las pruebas, el juez resuelve mediante auto que a su vez va a poder ser recurrido.

En el procedimiento ordinario las pruebas se pueden celebrar por escrito, o si fuera necesario mediante vista. Finalizada la fase probatoria se permite a las partes enviar sus conclusiones. El paso habitual es declarar el procedimiento visto para sentencia, que debe dictarse en 20 días en los procedimientos ordinarios. En el procedimiento abreviado, desde la admisión el procedimiento hacia adelante todos los procedimientos se celebran oralmente en la vista. La sentencia siempre se dicta por escrito.

Además del procedimiento abreviado, en los juzgados de lo contencioso nos encontramos con procedimientos especiales: el contencioso en materia electoral y el procedimiento de protección de derechos fundamentales.

Formas de Resolución Judicial

En todos ellos las comunicaciones del juzgado adoptan una forma y contenido concretos, y según su importancia van a tener distintos nombres:

• La mera comunicación de hechos, circunstancias, traslados de escritos, etc., se realiza mediante providencias.
• Las resoluciones que pueden afectar a derechos en el procedimiento se adoptan mediante autos.
• La resolución respecto al fondo del asunto es la sentencia.

Los autos suelen resolver las piezas separadas del procedimiento (ej. la pieza separada de pruebas o la de suspensión), así como las medidas cautelares como la tutela cautelar. Tanto los autos como las sentencias son recurribles, garantizando así una auténtica tutela judicial.

Procedimiento Ordinario: Carácter Básico

La LJCA distingue entre procedimiento ordinario y procedimiento abreviado:

• El procedimiento ordinario se practica a partir de una determinada cuantía, y se debe entender como básico en los previstos por la Ley. Esto implica que cuando una pretensión no tenga estipulado un procedimiento especial para su tramitación se deben emplear las reglas del procedimiento ordinario, siendo además el actual.

Fases del Procedimiento Ordinario

1. Iniciación

Este procedimiento goza de una particularidad respecto de los de civil y penal, debido a que la LJCA contempla que se inicie el mismo a través de un escrito de interposición, en vez de un escrito de demanda. Este último se redacta una vez remitido el expediente administrativo, sino no se podría redactar en condiciones de demanda. No obstante, el procedimiento se puede iniciar interponiendo el escrito de demanda directamente, suponiendo esto una excepción en ciertos supuestos: lesividad, procedimiento electoral y abreviado, además de usándose cuando no existan terceros interesados (arts. 45.4; 45.5 y 78.2 LJCA).

• Lesividad: la Administración dispone de 4 años para auto demandarse, antes de ser declarado como lesivo un acto administrativo para el interés público. Esta se adjuntará a la demanda y desde ese momento el juzgado tramitará el procedimiento. Estos se dan porque las decisiones administrativas se toman por altos cargos políticos.
• No existen terceros interesados en el procedimiento (art. 45.5 LJCA): si se da entre Administraciones, estas tienen el escrito y se presenta la demanda junto con el requerimiento para realizar modificaciones.

El plazo general para presentar un recurso es de dos meses, desde la notificación o publicación del acto administrativo si fuera expreso (artículo 46.1 LJCA); si fuera presunto o un silencio administrativo el plazo será de seis meses.

En cuanto a las exigencias de carácter subjetivo, el escrito debe indicar el órgano jurisdiccional competente al que se dirige y debe ser formulado por personas que cumplan los requisitos de capacidad y legitimación. Para determinar el órgano competente hay que atender a los artículos 8 a 12 LJCA.

Además, el escrito debe cumplir con dos exigencias formales:

1. Por una parte debe citar el acto o disposición por los que se recurre, que normalmente la resolución de un recurso que confirma un acto administrativo.
2. Y además se deberá solicitar que se tenga por interpuesto el recurso.

También se podrá hacer referencia a las cuantías del procedimiento y si no es posible cuantificar de forma exacta se debe determinar que no supera la cuantía establecida para que sea vista por otro órgano jurisdiccional, y que es superior a la fijada para el procedimiento abreviado, justificando así que se debe llevar por el ordinario.

Los documentos que acompañen al escrito de interposición son:

• Los documentos que acrediten la representación del compareciente.
• Que acrediten la legitimación del autor cuando la ostente porque la han pasado por herencia o cualquier otro tipo.
• La copia o el acto que se recurre.

Y si el objeto del recurso es la actuación de la Administración por la vía de hecho (esta es cuando se niega el ejercicio de un derecho sin un procedimiento administrativo) se debe mencionar el órgano o persona responsable, y se referirán los datos necesarios para identificar el objeto del recurso. También se deberán presentar los documentos que acrediten el cumplimiento de requisitos previstos para acceder a juicio, siendo importante que no existan tasas judiciales.

2. Admisión o Inadmisión y Suspensión del Acto Administrativo

Presentado el escrito, el órgano judicial examina de oficio si los documentos aportados tienen algún defecto o si falta algún requisito que vaya a influir en la validez de la comparecencia. En el caso de que falte alguno de estos se da un plazo de 10 días para que se subsanen los defectos, lo que supone un avance en la preferencia del fondo sobre la forma en el procedimiento contencioso-administrativo.

A petición de la parte demandada, y una vez trasladado el escrito de interposición, se pueden realizar alegaciones sobre la inadmisión hasta el momento en que se traslade al recurrente para formular la demanda (Arts. 58 y 59 LJCA).

3. Publicidad y la Reclamación del Expediente Administrativo

La presentación del escrito de interposición determina la obligación de anunciar en ciertos casos la interposición de un recurso en boletines oficiales, y también de reclamar el expediente administrativo.

El anuncio del recurso es una reminiscencia de la antigua Ley de 1956 que servía para emplazar a las personas afectadas por el recurso. Mucha jurisprudencia del Tribunal Constitucional denunció que esta Ley de emplazamiento atenta contra el artículo 24 CE; a partir de ese momento, si es posible, las personas que podrían verse afectadas por un procedimiento judicial administrativo tienen que ser identificadas y emplazadas personalmente. Por ejemplo, en la publicación de becas se puede notificar por el BOE si es de carácter general.

Este anuncio es obligatorio: el órgano judicial, al acordar el anuncio de interposición de recurso o al admitirlo a trámite, deberá requerir a la Administración autora del acto recurrido para que remita el expediente administrativo. También se aprovecha este trámite para solicitar ayuda a la Administración, que deberá emplazar a los interesados en el procedimiento administrativo. Solo en el caso en el que la Administración no consiga notificarles será el órgano judicial el que lo intente.

La solicitud de remisión del expediente también puede ser formulada por el actor en el escrito de interposición indicando que se aporten documentos concretos al expediente; no obstante, es el órgano judicial el que reclama la revisión.

A pesar de que la LJCA no define qué es el expediente, este se va a ver definido en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, según la cual es el conjunto ordenado de intervenciones administrativas y las impugnaciones a las resoluciones de la Administración.

El artículo 48 de la LJCA establece el contenido necesario del expediente: este se enviará completo, por escrito y autentificado acompañado de un índice. La Administración deberá identificar al órgano competente, teniendo que guardar una copia autentificada de los expedientes que envíe.

Del expediente se va a excluir, mediante una resolución motivada, los documentos clasificados como secreto oficial y se hará constar esta circunstancia en el índice, determinando en qué lugar se encontraban. Los datos de carácter personal sensible también se eliminarán del expediente y se hará referencia de que existían.

El expediente administrativo permite a las partes tener a su disposición la información necesaria para justificar o argumentar las pretensiones objeto de recurso. También permite al poder judicial comprobar si la Administración ajustó su resolución a derecho y al procedimiento legalmente establecido; este es el motivo que explica que el escrito de demanda se presente a la vista de dicho documento y que la ley distinga entre esa fase de interposición de recurso y el escrito de demanda. Además, el expediente es el elemento de prueba imprescindible en el proceso y también permite entender que la Administración se ha personado en el mismo. Es uno de los grandes privilegios de la Administración: en vía administrativa con el expediente se entiende que la Administración ya se ha personado en el juicio y que el juez debe dictar sentencia conforme a derecho (artículo 50.2 LJCA).

El órgano administrativo está obligado a remitir el expediente; en el caso de que hubieran intervenido varias administraciones, la que emitió el acto será la encargada de enviar el expediente y recabar de las otras la que falte.

En la providencia mediante la que solicita a la Administración que envíe el expediente se le da un plazo de 20 días. El incumplimiento de este deber da lugar a responsabilidad abstracta de esta administración, siendo el responsable la persona que tramitó el expediente. Si no se puede identificar a esa persona, el jefe de servicio será el responsable de remitir.

El Tribunal Constitucional entiende que el incumplimiento de remisión de expediente vulnera el derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas, por ejemplo en la STC 6/1981, del 14 de julio. La LJCA en su artículo 48.7 regula la exigencia de responsabilidad y la falta de remisión del expediente en plazo.

4. La Demanda

Aportado el expediente a la Administración, se pone a disposición del actor con el fin de que formule el escrito de demanda en un plazo de 20 días. El artículo 52.1 LJCA permite a los letrados hacer copias a la demanda. Esta constituye un requisito esencial para que el proceso siga su curso; si el recurrente no lo presenta en plazo no habrá proceso debido a que en ella se debe concretar la pretensión (objeto material del procedimiento) del actor. Se procederá al archivo si presenta algún defecto y no se subsane en un plazo de 10 días.

Se comparten unos datos contenidos del escrito de interposición: el encabezamiento debe incluir la identidad del órgano judicial ante el que se interpone la demanda y ciertos datos de carácter subjetivo, y también los requisitos de capacidad, legitimidad y postulación procesal. Por último, se debe indicar el recurso que se interpone junto con una breve explicación de la pretensión que se formula, esto permite conocer rápidamente el objeto del recurso.

Estructura y Contenido de la Demanda

El artículo 56 LJCA va a ser la referencia en cuanto al contenido de la demanda. Se comienza aclarando el acto administrativo al que se recurre, ya sea expreso, presunto o por silencio administrativo. Y debe hacerse referencia a los actos que justifican o no la actuación de la Administración; también se debe enseñar qué recursos se interpusieron en vía administrativa y sus resultados. En definitiva, en esta parte se incluye todo lo relevante para la resolución del juicio y que figura en el expediente administrativo, al que debe aludir indicando el documento y página concreta al que nos referimos.

Todos los hechos que puedan ser probados, aunque no figuren en el expediente administrativo, podrán hacerse constar en esta parte de la demanda. Todo lo reflejado en los hechos tendrá especial trascendencia en la sentencia y podrá servir para llegar a los fines pretendidos. “Da mihi factum, dabo tibi ius” (Dame los hechos, y yo te daré el derecho).

Se hace referencia a los hechos sobre los que se solicita que se practiquen las pruebas; no se admitirán como tal una sentencia, una ley o un reglamento. Si la Administración no pone en duda que los hechos sucedieron así no harán falta las pruebas.

Quizá la cuestión no son los hechos, sino la interpretación jurídica de los mismos. En los fundamentos de derecho no solo se hace referencia a normas, sino a también a otros tipos de disposiciones que la Administración también debe interpretar, véase circulares, órdenes o sentencias de casos similares. Se hace alusión a todas las cuestiones que se quiere que el juez trate; puede haber ocurrido por un lado que no se hayan respetado los requisitos del procedimiento.

Un juez en una sentencia no puede suplir la actividad de la Administración; si esta se equivocó el poder judicial no puede tomar una decisión en su nombre, pero sí especificar qué aspectos no se han tenido en cuenta. Por ejemplo: un juez no podría conceder un permiso de conducir o de residencia. Cuando existe un mínimo de discrecionalidad técnica por parte de la Administración para tomar una decisión, el juez no puede adoptar dicha discrecionalidad.

Por otro lado, en los fundamentos de derecho se podrá comprobar si se vulneraron las normas; son muy frecuentes los litigios en base a la interpretación de las normas. Tenemos dos tipos de fundamentos del derecho:

• Fundamentos Jurídico Procesales: van en relación con la vulneración del procedimiento. Se demuestra jurídicamente que la demanda se ha presentado ante el órgano jurisdiccional apropiado tanto por razón de la materia como por la jurisdicción encargada de resolver. También se debe aclarar jurídicamente la legitimidad de la parte actora, su legitimidad, que se ha agotado la vía administrativa y que se ha interpuesto el recurso en plazo.
• Fundamentos Jurídicos Materiales: a la vista de los hechos se consignan los argumentos o razonamientos jurídicos que sirven para solicitar una sentencia favorable: preceptos, jurisprudencia que apoyen la pretensión.

Es muy importante resaltar que no se puede modificar la pretensión que se formuló en vía administrativa, pero sí que se pueden ampliar los motivos para apoyar dicha pretensión.

Suplico

Se solicita al juez lo que se necesita para el cliente, esto se llama un sistema de justicia rogada donde el juez solo puede actuar en función de lo que se solicita, aunque al final sea consciente de que el fallo es menos justo de lo que debería. El suplico es la síntesis de lo presentado en la demanda, tanto de los hechos como de los fundamentos jurídicos, y siempre se debe pedir al tribunal que estime la pretensión. A veces, el suplico incluye la pretensión subsidiaria para el caso en el que no se conceda todo lo solicitado.

Además, se pueden solicitar otras cuestiones:

• En el primer “otrosí” se debe solicitar el recibimiento del proceso a prueba haciendo constar los hechos que desean probar mediante su práctica (artículo 60 LJCA).
• El segundo “otrosí” se puede pedir la suspensión del acto administrativo mediante una medida cautelar.
• El tercer “otrosí” se solicita que se celebre la vista (artículo 62 LJCA).
• El cuarto “otrosí” se establece la cuantía del procedimiento atendiendo a lo previsto en el artículo 40.1 LJCA.
• Y un posible quinto “otrosí” se podría solicitar el fallo sin prueba, sin vista y sin conclusiones porque no hubiera nada más que probar (artículo 57.2 LJCA), para ello la Administración debe estar de acuerdo.

Cuando se presenta el escrito de demanda se procede a la fase de alegaciones previas, por si acaso no es necesario contestar a la demanda. Ante la presentación del escrito de demanda los demandados y codemandados normalmente proceden mediante la contestación a la demanda. Sin embargo, puede suceder que los demandados adviertan uno de los siguientes defectos en la forma, que pueden dar lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso sin necesidad de entrar en el fondo del asunto. Todo esto se regula en el artículo 69 LJCA:

• Puede suceder que el tribunal o el juzgado de lo contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.
• Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada. Este va a ser el más frecuente (Ej.: las empresas para ir a juicio deben aprobarlo la junta de la misma).
• Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
• Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
• Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.

En caso de advertir alguno de los anteriores defectos, los alegados podrán presentar un escrito con las alegaciones que estimen oportuno y no incluirlo en la demanda. Los demandados tendrán un plazo de 20 días para contestar, sirviendo los 5 primeros días para presentar alegaciones. La falta de contestación de la demanda por parte de la Administración no produce ningún defecto ya que se entiende personada por el expediente administrativo. De los codemandados implica la preclusión de las posibilidades procesales posteriores, pero no se les declara en rebeldía, siendo el único defecto negativo el hecho de que decaerá su derecho a seguir en el procedimiento.

5. La Contestación a la Demanda

Formalmente se estructura igual que la demanda, el plazo para formularla es de 20 días, su contenido debe responder punto por punto a las pretensiones del demandante. Los fundamentos deben intentar justificar la validez del acto administrativo o de la norma impugnada.

6. La Prueba

Se regula en los artículos 60 y 61 LJCA; esta es bastante escueta en su regulación debido a que rigen las reglas del proceso civil (artículos 281-366 LEC). Las pruebas que se pueden realizar y cómo se pueden realizar queda regulado en esta ley.

Los medios de prueba son cinco:

• Confesión: el demandante o recurrente es el que lo realiza, valiendo su relato como confesión. Se admite en la parte final y después de las conclusiones; el recurrente nunca comparecerá como testigo, sino como confesor.
• Pruebas testificales: el tercero va a ser el que relata los hechos; este debe tener el mínimo posible de relación con el recurrente. Valen documentos públicos y se admiten todos aquellos cuya presentación de forma separada al escrito de demanda esté justificada. También son válidos los documentos privados, pero deben servir para esclarecer los hechos.
• Pruebas periciales: el perito es un experto en una materia concreta, elegido por el propio juzgado. En el caso de intervención de peritos médicos, todas las lesiones físicas se llevan en principio penalmente.
• Reconocimiento judicial: implica que el propio juez, si por medio de imágenes no puede apreciar la prueba, asista al lugar en persona para comprobar por sí mismo los hechos, y acompañado por un secretario judicial.

En materia de prueba y en relación con los testigos, la confesión judicial tiene lugar por parte de la Administración, y consiste en un informe escrito que responde a un listado de preguntas que son de interés para el recurrente, en el sentido de que se formulan al funcionario o al cargo público. Se permite que estas personas no acudan a juicio, y que las dudas se soliciten y se resuelvan por escrito.

En general, los criterios aplicados para tener en cuenta las pruebas responden a la regla de “prueba lo que afirmas y te daré el derecho”, esto supone un giro al principio de presunción de inocencia.

La admisión o inadmisión de pruebas se decide por medio de auto. Se dispone de 15 días para proponer la prueba y 30 para practicarla.

7. Conclusiones

El período conclusivo se regula en los artículos 64.4 y el 65.1 LJCA, estos hacen referencia a cuál debe ser el contenido de las conclusiones. Se trata de un procedimiento de recapitulación y valoración en el que la ley prevé que se realice de forma oral o escrita.

De esta primera forma, en la vista, se da la palabra a las partes para que se expongan sus alegaciones conclusivas. En la práctica, la mayor parte de las conclusiones se hacen por escrito sin celebración de vista. Se da paso a las conclusiones para presentar unas alegaciones concisas sin plantear cuestiones que no aparezcan en el escrito de demanda o contestación; estas pretenden aclarar el resultado de la prueba practicada y cómo esta favorece la tesis del demandado o demandante.

Celebradas las conclusiones, el juez declara que el pleito ha quedado concluso para sentencia siempre que no hayan quedado dudas; en ese caso se puede acordar una fase de prueba que se practicará de oficio y para mejor proveer, mejor análisis y tramitación.

8. Formas de Terminación

La finalización del procedimiento puede ser normal o anormal.

Terminación Normal

Será normal si termina mediante sentencia, que puede resolver la inadmisibilidad, la desestimación, la estimación o la admisión en parte de las pretensiones del recurrente, es decir, del recurso. Si se inadmite el recurso no se entra a valorar el fondo del asunto; la inadmisibilidad se puede declarar al recibir el escrito de demanda o después de las alegaciones. La sentencia tiene prácticamente la misma forma que el escrito de demanda. Una sentencia debe tratar todos los puntos del escrito de demanda y del escrito de contestación.

Terminación Anormal

La forma de terminación anormal puede desarrollarse de tres maneras:

• Desistimiento: es la declaración de voluntad del actor por el que abandona la acción ejercitada en el proceso sin renunciar al derecho. Si bien sus efectos derivan en que el acto deviene inacabado, de manera que se renuncia a continuar el procedimiento judicial.
• Allanamiento: consiste en que una de las partes admite las pretensiones de la otra mediante una manifestación de voluntad, de manera que se le da la razón a la otra parte. Los abogados de los servicios jurídicos de las instituciones tienen prohibido allanarse; para ello deben pedir permiso al órgano de la administración que tuvo potestad para dictar el acto administrativo.
• Conciliación judicial: no empleada en nuestro ordenamiento, consiste en la posibilidad de llegar a un acuerdo propuesto por el juez siempre que la materia sea susceptible de transacción.

Esto no es posible en este ámbito porque el abogado del Estado no puede suplir al poder ejecutivo ni ceder en ciertas cuestiones respecto a la otra parte sin el permiso de la autoridad administrativa correspondiente.

Medidas Cautelares

Debemos por último hacer referencia a lo relativo a las medidas cautelares, reguladas en los artículos 129 a 136 LJCA. La medida cautelar paraliza los efectos del acto administrativo. La LJCA tuvo en cuenta las exigencias de la doctrina y la necesidad constitucional de establecer un conjunto de medidas cautelares que garanticen el artículo 24 CE.

III.1.2. Recursos en Vía Judicial

Se interponen en vía judicial contra las resoluciones judiciales impugnables dependiendo del órgano que haya dictado la resolución, y la naturaleza de la misma se interpondrán unos u otros.

1. Recurso de Súplica

Se caracteriza por la brevedad de los plazos que exigen tanto por su interposición como para su resolución posterior. Se plantea ante el órgano jurisdiccional autor de la resolución impugnada, que será además quien resuelva. Se puede interponer ante providencias o autos; estos tipos de resoluciones no podrán ser objeto ni de apelación ni de casación. Los autos que resuelven medidas cautelares no son susceptibles de recursos de súplica. Si una resolución no se puede apelar, será posible la súplica. Tampoco se admitirán recursos a resoluciones de súplica.

El plazo para interponerlo es de 15 días desde la notificación y el plazo para trasladarlo a las partes es de 3 días, y el órgano resolverá al tercer día.

2. Recurso de Apelación

Tiene la función de revisar la sentencia que se ha dictado, y se interpone ante el órgano que lo dictó, si bien es resuelto por el órgano superior, y da lugar por tanto a una segunda instancia en la que se reproduce de forma simplificada el procedimiento anterior.

Se plantea a consecuencia de resoluciones con las que las partes no están de acuerdo, ya sean autos o sentencias. Son susceptibles de apelación las resoluciones por los juzgados unipersonales de lo contencioso-administrativo, y de los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo. En el primer caso lo resuelven los Tribunales Superiores de Justicia, en el segundo la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

El plazo de presentación es de 15 días desde que se realiza la notificación, y finaliza dependiendo de lo que se extienda la prueba de modo.

3. Recurso de Casación

Esta tiene la función de controlar la correcta interpretación del derecho por el órgano que dictó la resolución. Se interpone ante el órgano superior jerárquico y existen diferentes motivos:

• Por infracción de normas que afectan al funcionamiento del juzgado o tribunal.
• Por infracción de normas o jurisprudencia aplicable para resolver el caso.

Esto se modificó en 2015 y se ampliaron los supuestos en los cuales se puede solicitar este recurso. En definitiva, tras el recurso de casación no solo se encuentra el derecho a una tutela judicial efectiva, sino conseguir seguridad jurídica en el ámbito judicial, ya que lo que se pretende es evitar que los distintos tribunales de provincias y de CCAA resuelvan de forma distinta casos similares o idénticos.