VISTOS

El recurso de casación en la forma interpuesto por Elffy Bass Werner Antunez de Oroza, por sí y por el Estudio Jurídico Contable “Tarija”, de fojas 561 a 562 vuelta, impugnando el Auto de Vista de fecha 11 de mayo de 2010, de fojas 554 a 555 vuelta, pronunciado por la Sala Civil Cuarta de la entonces Corte Superior de La Paz, dentro del proceso de resolución de contrato, seguido por el Banco Central de Bolivia contra el Estudio Jurídico Contable “Tarija”, la concesión de fojas 569, los antecedentes del proceso y:

CONSIDERANDO I: ANTECEDENTES DEL PROCESO

Que, el Juez de Partido Cuarto en lo Civil y Comercial de la ciudad de La Paz declara probado el incidente de nulidad deducido por la demandada Elffy Bass Werner de Oroza, anulando obrados hasta fojas 341 y probada la excepción de prescripción; en consecuencia, declara la extinción de la obligación contenida en el documento constante a fojas 6-17 y se ordena el archivo de obrados.

Contra esta resolución, Luis Vásquez Paredes, Marcela Carrasco Villarpando y Roger Mancilla Campero, en representación del Banco Central de Bolivia, interpusieron recurso de apelación de fojas 438 a 442, motivo por el cual la Sala Civil Cuarta de la entonces Corte Superior de La Paz emitió el Auto de Vista, mediante el cual anula obrados hasta fojas 432.

Resolución que fue impugnada por Elffy Bass Werner Antunez de Oroza, por sí y por el Estudio Jurídico Contable “Tarija”, quienes interpusieron recurso de casación en la forma de fojas 561 a 562 vuelta, el cual es objeto de análisis.

CONSIDERANDO II: DE LOS HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN

Refiere que el Auto de Vista omite pronunciarse sobre la excepción de prescripción; en sí, alude que no se cumplió con el principio jurídico procesal de congruencia, ya que este supone una relación de conformidad o de concordancia entre los puntos resueltos por el inferior que fueron objeto de apelación, como establece el artículo 236 del Código de Procedimiento Civil (CPC), conducta que resulta censurable en casación conforme determina el artículo 254, numeral 4) del CPC.

Solicita, en definitiva, anular el Auto de Vista y que se dicte uno de forma congruente conforme determina el artículo 236 del CPC.

CONSIDERANDO III: FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN

Con respecto a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una entidad pública y un particular, como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial al respecto. Dada la importancia del tema en cuestión, es preciso hacer referencia a ella.

1. De la doctrina y jurisprudencia ordinaria desarrollada respecto a los contratos civiles y administrativos

Se ha indicado que los contratos celebrados en el ámbito del derecho privado son, sin duda, una de las principales fuentes generadoras de obligaciones, de tal modo que de ninguna manera se pretende desconocer la importancia de estos contratos; empero, no solo los particulares crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas patrimoniales por medio de los contratos, también la Administración Pública lo hace, generando relaciones jurídicas bilaterales patrimoniales. Cuando estos contratos tienen por objeto un fin público, ingresan a la categoría de los llamados contratos administrativos y, dentro de este contexto, este Tribunal ha acogido la corriente doctrinaria desarrollada por los siguientes autores:

Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en su obra Contratos Administrativos, señala: “El contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado, existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afectan y de su régimen jurídico propio”.

Fernando Garrido F. en su obra Tratado de Derecho Administrativo, Vol. II, pág. 37, indica: “La teoría del contrato administrativo ha surgido como una necesidad impuesta por la realidad; se trata sencillamente de ciertas relaciones entre la Administración Pública y los particulares nacidas por aplicación de una técnica contractual y cuyo régimen, sin embargo, difiere sensiblemente del aplicable a los contratos civiles. Entre el contrato de naturaleza privada y el de naturaleza administrativa existen puntos comunes, pero las diferencias justifican la separación de los regímenes jurídicos a los que se encuentran sometidos unos y otros; de hecho, el estudio pormenorizado de la materia podría inducirnos a sostener la existencia de más diferencias que semejanzas”.

Rafael Bielsa en su obra Principios de Derecho Administrativo define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.

El citado autor considera que:

“(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales:

1. Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración Pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público.
2. El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”

En ese mismo sentido, para el autor Mariano Gómez González, los contratos administrativos son: “todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio”.

Finalmente, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la intervención del Estado en la celebración de contratos como persona de derecho privado, ha sido superada por el desarrollo de la moderna doctrina; así Roberto Dromi (Derecho Administrativo, 2006, pág. 472) señala:

“La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos civiles, comerciales, sujetos a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado”.

En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo, citando a otros autores, manifiesta:

«… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La Administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que este autoriza y para objetos análogos».

De lo expuesto, podemos indicar que el Estado o las instituciones públicas que lo componen, actúan siempre como personas de derecho público, aunque algunos de sus actos puedan ser regidos por el derecho privado, lo que no significa que se despoje de su poder público y se le atribuya una personalidad privada.

Por lo manifestado, concluiremos indicando que estamos frente a un contrato administrativo cuando:

1. Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo).
2. El objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de carácter público –servicio o interés público– (elemento objetivo), siendo básicamente estos los elementos que caracterizan y permiten que un contrato se configure como administrativo.

Nuestro ordenamiento positivo, en el artículo 45 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernamental, la cual en su parte final dispone: «…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza…».

De acuerdo al texto legal citado, revisten naturaleza administrativa por atribución legal aquellos contratos que tengan por objeto directo:

1. La ejecución de obras.
2. La provisión de materiales, bienes y servicios.

Esto no quiere decir que estos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los únicos que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la ley, en razón del objeto sobre el que versan, siendo la propia ley la que abre la posibilidad de que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza, es decir, por su directa vinculación con el interés o servicio público.

La determinación de la naturaleza jurídica y las diferencias entre el contrato administrativo y el privado resulta de trascendental importancia a la hora de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer de las controversias que surjan entre las partes.

Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidas a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la jurisdicción especializada contencioso-administrativa.

Al respecto, el autor Rafael Bielsa en su obra citada señala:

“El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.

El mencionado autor comenta que:

“Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.

En nuestro ordenamiento jurídico, con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su artículo 179.I, han sido reconocidas las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes; sin embargo, su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule. Solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia, como la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, la cual en su artículo 10.I asigna competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contencioso-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como jurisdicción especializada.

Por otra parte, recientemente, con la vigencia de la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014 (también de carácter transitorio), se crean en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia las Salas en Materia Contencioso-Administrativa, estableciendo sus atribuciones conforme se encuentra descrito en sus artículos 2 y 3, aspecto que debe ser tomado en cuenta por las partes litigantes a la hora de acudir a las instancias correspondientes a hacer valer sus pretensiones.

Consiguientemente, son los indicados Tribunales y en esas instancias a quienes la ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa y conocer las causas a que se refieren los artículos 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto esta no sea regulada por ley especial; la primera citada norma legal hace referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Órgano Ejecutivo. Sin embargo, esta última previsión no debe ser interpretada de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo comprendido este solo en su nivel central; por el contrario, esta debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), entidades públicas con plena autonomía y en sí en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley N° 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función administrativa y existe el interés público, siendo el objeto directo de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.

Estando debidamente asignada por ley (aunque de manera transitoria) la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos a determinadas instancias del Órgano Judicial con carácter especial, resulta contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los jueces ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el artículo 122 de la Constitución Política del Estado que establece: «Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley».

Los criterios expuestos fueron asumidos por este Tribunal en los Autos Supremos 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014, entre muchos otros, así como en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 60/2014 de 3 de enero de 2014.

2. De la naturaleza jurídica del contrato base de la presente causa

El contrato de servicios profesionales de 16 de febrero de 1993, de fojas 7 a 11 y vuelta, protocolizado bajo el Testimonio N° 543/1993 por ante el Notario de Gobierno Departamental de la ciudad de La Paz, documento que constituye base de la presente demanda, fue suscrito entre el presidente del Directorio y el gerente general, ambos del Banco Central de Bolivia como entidad pública, y el demandado Estudio Jurídico Tarija, representado por la Dra. Elffy Bass Werner Antunez de Oroza, abogada apoderada. Tiene por objeto la recuperación a nivel nacional de la cartera refinanciada del Banco de Crédito de Oruro en liquidación, para que devuelva al Banco Central de Bolivia la suma de $us 6.000.000, contrato que es resultado de un proceso administrativo de contratación en la vía de invitación de acuerdo a la Resolución de Directorio N° 013/93; aspecto que tiene relación directa con la previsión contenida en la última parte del artículo 47 de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental que establece: «…Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza».

En el caso de autos, se tiene que la pretensión de la parte actora radica en solicitar la resolución de “servicios profesionales y/o iguala profesional”, suscrito el 16 de febrero de 1993, entre el Banco Central de Bolivia y el Estudio Jurídico Tarija, evidenciándose en principio que nos encontramos frente a un contrato administrativo por la concurrencia en su suscripción de una entidad de orden estatal; cuyo objeto es la recuperación a nivel nacional de la cartera refinanciada del Banco de Crédito de Oruro en liquidación, para que devuelva al Banco Central de Bolivia la suma de $us 6.000.000, es decir, el objeto del presente contrato es la prestación de servicios a favor de la entidad estatal (Banco Central de Bolivia), contrato que es resultado de un proceso administrativo de contratación autorizada por Resolución de Directorio N° 013/93, en cumplimiento a la Resolución Suprema N° 216145 referente a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que tiene directa relación con lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental que dispone: «…son contratos administrativos aquellos que se refieren a la contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza»; del mismo modo, el artículo 85 del Decreto Supremo N° 181 de 28 de junio de 2009 señala: «Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa». Por su parte, la Ley N° 1178 y la norma que regula el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, sitúa a los contratos de prestaciones de servicios a la Administración Pública como un contrato administrativo, sea cual fuere la modalidad de servicio que se presente.

En ese orden, siendo que el contrato base de la demanda es sobre la prestación de servicios profesionales, realizado bajo la modalidad de contratación en beneficio de una entidad pública, cuya finalidad es asumir defensa del patrimonio de la parte demandante (Banco Central de Bolivia) que viene a ser de interés público, se tiene que dicho contrato es de naturaleza administrativa, que se halla comprendido dentro de los alcances de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental, regido a la vez por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios en los aspectos de su ejecución y resultados, los cuales deben ser resueltos ante la jurisdicción contencioso-administrativa especializada.

Si bien las partes litigantes consintieron en la competencia del juez ordinario en lo civil para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo, la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser esta de orden público, bajo sanción de nulidad, como lo establecía la Ley N° 1455 de Organización Judicial vigente al momento de la interposición de la presente demanda y actualmente en la Ley N° 025 del Órgano Judicial.

Al haberse sustanciado la causa ante juez de partido ordinario en materia civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del juez natural, aspecto que corresponde ser enmendado por este Tribunal Supremo de Justicia, disponiendo la nulidad de todo lo obrado sin reposición por carecer la jurisdicción ordinaria civil de competencia para la resolución de la causa en razón de la materia, sin que ello implique privar del acceso a la justicia, por cuanto el actor principal tiene expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos conforme se tiene establecido ampliamente.

Por las consideraciones realizadas y en aplicación de los artículos 252 del Código de Procedimiento Civil (Adjetivo de la materia) y 106.I del Código Procesal Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el artículo 271, numeral 3) del Código de Procedimiento Civil.

POR TANTO

La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el artículo 42.I, numeral 1) de la Ley N° 025 del Órgano Judicial y en aplicación del artículo 271, numeral 3) del Código de Procedimiento Civil, ANULA todo lo obrado sin reposición, debiendo la parte actora accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente conforme se tiene expuesto supra.

No se impone multa por considerarse un error excusable, debiendo en el futuro tenerse en cuenta la presente resolución.