La ejecución y el control de los presupuestos

1. Ejecución del presupuesto

a) El procedimiento de gasto

La ejecución del presupuesto supone el empleo, por parte de la Administración, de los créditos que el Parlamento le ha autorizado a gastar para el desarrollo de sus funciones. Con base en estos créditos, la Administración podrá contraer nuevas obligaciones y cumplir las ya existentes, derivadas de relaciones nacidas con anterioridad o simplemente de la ejecución directa de una ley.

El derecho presupuestario se ocupa del proceso formal de asignación de los recursos, asignación que requiere el desarrollo de una serie de actos administrativos de gestión mediante los cuales se lleva a cabo la disposición de dichos créditos.

A este proceso de gestión se refiere la Ley General Presupuestaria (LGP) en sus artículos del 73 al 79.

Fases del procedimiento según el artículo 73 de la LGP

Fases de gestión del gasto

1. Aprobación del gasto: Acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Inicia el procedimiento del gasto, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social.
2. Compromiso de gasto: Acto mediante el cual se acuerda la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. Es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas.
3. Reconocimiento de la obligación: Acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido que comporta la propuesta de pago correspondiente.

Fases de gestión del pago

4. Ordenación material del pago.
5. Pago material.

La competencia en estas fases relacionadas con la gestión del gasto se atribuye a:

• La dirección de los centros gestores.
• Los jefes de departamentos ministeriales y órganos del Estado con dotación presupuestaria propia.
• Los presidentes o directores de organismos autónomos.
• Los directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.

Como excepción, la ley puede atribuir esta competencia al Consejo de Ministros. Dicha competencia puede ser objeto de delegación.

b) La ordenación de pagos

El propio centro gestor del gasto debe solicitar a la autoridad competente para la ordenación del pago la emisión del correspondiente libramiento u orden de pago.

La competencia referida al presupuesto del Estado corresponde al ministro de Economía. Bajo su superior autoridad, el director general del Tesoro y Política Financiera ejerce las funciones de ordenador general de pagos. El mismo esquema se emplea en la Seguridad Social, cuyo Ordenador General es el director general de la Tesorería General de la Seguridad Social, que actúa bajo la dirección del ministro de Trabajo y Asuntos Sociales. En el caso de los organismos autónomos, la competencia recae en su presidente o director.

La expedición de la orden de pago se produce a instancia del órgano competente para la aprobación del gasto. Esta solicitud deberá estar precedida de la justificación documental, ante dicho órgano, de la contraprestación de la obligación cuyo pago se interesa. Excepcionalmente, son posibles los pagos «a justificar».

El artículo 106 de la LGP trata sobre el presupuesto monetario, aprobado anualmente por el Ministerio de Economía a propuesta del director general del Tesoro. Este presupuesto debe acomodar la expedición de las órdenes de pago, al objeto de conseguir una adecuada distribución temporal a lo largo del ejercicio. Contendrá una previsión sobre los ingresos, así como el ritmo y la cadencia de los mismos, para una gestión ordenada de la Tesorería.

La realización material del pago tendrá lugar mediante los medios de pago que se mencionan en el artículo 110 de la LGP.

2. Control presupuestario

a) Clases de control

El control es la actividad que tiene por objeto comprobar la correspondencia entre la ejecución del presupuesto por parte de la Administración y el mandato o autorización contenido en la Ley de Presupuestos.

El control cumple funciones diversas:

• Función jurídica: Asegurar el respeto al principio de legalidad de la actividad administrativa.
• Función política: Dentro del esquema de división de poderes.
• Función de racionalización: Corrección de abusos e inercias que inevitablemente se producen en una actividad tan compleja como es la ejecución del presupuesto.

Por esto, se justifican los diferentes tipos de control:

• Según la relación entre el órgano de control y el sujeto controlado: se distingue entre control externo (desarrollado por las Cortes Generales con alcance político y por el Tribunal de Cuentas con alcance técnico) y control interno (desarrollado por la propia Administración y ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, que depende del Gobierno).
• Según el momento en que se realiza: se distingue entre fiscalización previa, simultánea y a posteriori. Generalmente, el control interno desarrolla las tres modalidades y el control externo, la última.
• Según el objeto del control: se distingue entre el control de legalidad (examina la conformidad de la actuación con el ordenamiento jurídico), el control de eficacia (persigue la formación de un juicio sobre la adecuación entre los fines propuestos y los medios utilizados, e incluso sobre la propia definición de los objetivos) y el control financiero (se orienta a comprobar la situación financiera de los entes sometidos a fiscalización).

Los tres tipos de control se desarrollan tanto en el ámbito externo como en el interno. En razón del tipo de actividad o de la naturaleza del ente objeto de control, tendrán más o menos importancia los controles de eficacia y financiero junto con el de legalidad, que por lo general es preceptivo en relación con la actuación de la Hacienda Pública.

Otra distinción interesante es la que se establece entre el control de los procesos de gasto y el de los procesos de ingreso público. En este último, es importante examinar la correspondencia entre la previsión de ingresos y su efectiva realización, con el objetivo de comprobar las eventuales desviaciones y sus causas. Además, existe la necesidad de controlar el respeto de la legalidad en los procesos de realización del ingreso.

b) La función interventora

Tiene por objeto controlar, antes de su aprobación, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, para asegurar que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

El titular de esta función es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y sus interventores delegados, órgano que pertenece al Ministerio de Hacienda.

La función interventora comprende:

• La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto o acuerden movimientos de fondos y valores.
• La intervención del reconocimiento de las obligaciones y la comprobación de la inversión.
• La intervención formal de la ordenación del pago.
• La intervención material del pago.

Esta fiscalización previa se refiere a la propuesta de gasto y al expediente del que se derivará su utilización. Su objeto es comprobar su legalidad. La fiscalización se manifiesta documentalmente en el expediente, que deberá ser aprobado por el interventor correspondiente.

Existen excepciones, como:

• Gastos de escasa cuantía.
• Gastos de material no inventariable y suministros menores.
• Gastos de carácter periódico y de tracto sucesivo.

Existe la posibilidad de sustituir la intervención normal por una intervención limitada en los casos acordados por el Gobierno, con previo informe de la Intervención General. Esta intervención abarca los extremos referidos en el artículo 152 de la LGP, relativos a la comprobación de la competencia y la legalidad presupuestaria en relación con el principio de especialidad y otros elementos esenciales.

Este tipo de intervención limitada no tendrá aplicación para los gastos de cuantía indeterminada ni para aquellos que deban ser aprobados por el Consejo de Ministros. Debe completarse con otra intervención (plena) realizada sobre una muestra representativa de los actos.

Las discrepancias que surjan en la fiscalización previa deben exponerse mediante la formulación del correspondiente reparo, tramitado en los términos marcados en el artículo 155 de la LGP.

c) Intervención del ingreso

Los actos y expedientes de ingreso están sometidos a intervención crítica o previa, fiscalización que se ejerce en relación con el acto de liquidación para comprobar su conformidad con la legalidad sustantiva.

La Agencia Estatal de Administración Tributaria establece que la fiscalización previa queda sustituida, en el caso de los ingresos tributarios, por el control financiero a posteriori. La LGP extiende este procedimiento a las operaciones de ingreso del Tesoro Público, por lo que la fiscalización previa se reduce a los actos de devoluciones de ingresos.

d) El control financiero permanente

Son los controles financiero y de eficacia, a los que hay que añadir las auditorías, que se atribuyen a la Intervención General de la Administración del Estado.

El control financiero permanente tiene por objeto:

«la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que las rigen y que su gestión se ajuste a los principios de buena gestión financiera y, en particular, al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero»

Se ejerce sobre los sujetos cuyos presupuestos se integran en los Presupuestos Generales del Estado, excepto los altos órganos del Estado.

Este control se ejerce mediante las actuaciones enumeradas en el artículo 159 de la LGP, sobre las cuales se deberá presentar un informe y propuestas de medidas correctoras (artículos 160 y 161).

e) La auditoría pública

Según los artículos 162-175 de la LGP:

«la auditoría consiste en la verificación realizada posteriormente y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado»

Se desarrolla mediante un plan anual elaborado por la Intervención General y existen las siguientes modalidades:

• Auditoría de regularidad contable: Revisión y verificación de información y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la normativa contable y, en su caso, presupuestaria que le sea de aplicación.
• Auditoría de cumplimiento: Verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se desarrollan conforme a la normativa aplicable.
• Auditoría operativa: Examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, para detectar sus deficiencias y proponer alternativas para su corrección.

Su resultado se manifiesta en informes, como las cuentas anuales y los informes sobre auditorías específicas.

La Ley de Estabilidad Presupuestaria encomienda la realización anual de un informe para verificar el cumplimiento del objetivo de estabilidad. Este debe presentarse el 1 de septiembre de cada año, abarca al conjunto de las Administraciones y al Gobierno, y será remitido al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.

f) El control externo por el Tribunal de Cuentas: Carácter y funciones

En el control externo hay que distinguir entre el desarrollado por las Cortes Generales y el desarrollado por el Tribunal de Cuentas. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de las mismas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. Además, se encarga de censurar las cuentas del Estado y del sector público estatal y remite un informe anual a las Cortes Generales comunicando las infracciones cometidas. Su composición, organización y funciones están reguladas en la Ley Orgánica 2/1982. Se compone de 12 consejeros designados por las Cortes (6 por cada cámara), los cuales eligen de entre sí a un presidente. Sus funciones son el control presupuestario externo y una función jurisdiccional para exigir la responsabilidad contable, en los casos y modos previstos en el ordenamiento. Finalmente, estas competencias se extienden a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales.

g) La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas

Su objeto es comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía. Abarca tanto la conformidad con el ordenamiento jurídico como el análisis de la actuación desde el punto de vista de los principios de eficiencia y economía. Se ejerce respecto de la contratación pública, la situación patrimonial de los entes fiscalizados, los créditos extraordinarios y las modificaciones de los créditos presupuestarios. El resultado se expone por el Tribunal de Cuentas mediante memorias o informes que se elevan a las Cortes Generales o a los Parlamentos autonómicos y que se publican en el Boletín Oficial del Estado (BOE) o en el boletín oficial de la comunidad correspondiente.

h) El control por las Cortes Generales: la Cuenta General del Estado

Este control, de carácter esencialmente político, se ejerce mediante las técnicas habituales de control del Gobierno. Su instrumento central es la Cuenta General del Estado, un complejo documento que expresa la ejecución del presupuesto y la actuación económico-financiera del sector público estatal. Su examen por las Cortes Generales representa el acto final del ciclo presupuestario (arts. 130-132 LGP).

La Cuenta General del Estado comprende las cuentas del sector público administrativo, el sector público empresarial y el sector público fundacional, incluyendo las Administraciones Públicas estatales, las empresas estatales y las fundaciones estatales. Su estructura la establece el Ministerio de Hacienda a propuesta de la Intervención General y debe suministrar información sobre:

• La situación económico-financiera del sector público estatal.
• Los resultados económico-patrimoniales del ejercicio.
• La ejecución y liquidación de los presupuestos y el grado de realización de los objetivos.

La tramitación se divide en los siguientes pasos:

1. Formación de la Cuenta por la Intervención General, que la eleva al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente al que se refiera.
2. Examen y comprobación de la Cuenta por el Tribunal de Cuentas, dentro del plazo de 6 meses desde su recepción.
3. Declaración definitiva del Pleno del Tribunal de Cuentas, que se eleva a las Cortes Generales con la oportuna propuesta, dando traslado al Gobierno.

Lo que examinan las Cortes Generales es el informe elaborado por el Tribunal de Cuentas, cuyo contenido se extiende a los puntos señalados por la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTCu) en su artículo 13. El informe incluye también una memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal.