El Reglamento: la norma administrativa por excelencia

1. Concepto y posición ordinamental del reglamento

Por reglamento se entiende en el Derecho administrativo (a diferencia de lo visto con los reglamentos de la Unión Europea), toda norma escrita aprobada por una Administración Pública o poder ejecutivo con rango inferior a la ley:

• Los reglamentos son normas de segunda clase, de rango inferior a la ley (principio que asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa).
• Aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla; por el contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento.

La diversa posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de reserva de ley (art. 97 CE), que ofrece dos manifestaciones:

• La reserva material: comprende el conjunto de materias respecto de las cuales la Constitución exige su regulación mediante una norma con rango de ley. En ningún caso puede regularlas un reglamento, y si se hiciera, serían nulos por contradecir los preceptos expresos en que la Constitución establece la reserva.
• La reserva formal: significa que cualquier materia, por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Es decir, el rango de la materia se ha elevado, se ha «congelado» en un nivel superior y, por ello, es ya inaccesible a la potestad reglamentaria.

Diferenciación de figuras afines

Aparte de la subordinación a la ley, la conceptualización del reglamento exige su diferenciación de otras figuras:

• De los actos administrativos generales: Coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos, pero se diferencian por el criterio de la no consunción. El reglamento es una norma y se puede aplicar múltiples veces; por el contrario, el acto administrativo general se extingue en una sola aplicación (ej. convocatoria de elecciones).
• De las instrucciones y órdenes de servicio: Son normas dictadas por órganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores.
  • Se comunican directamente a los órganos obligados a su cumplimiento.
  • Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos subordinados.
  • No pueden ser objeto de recurso judicial, salvo cuando afecten a los derechos de los funcionarios.

¿Puede darse un reglamento que congele una materia, de tal manera que no pueda ser después regulada por una ley?

No, porque en nuestro Derecho no existe el principio de reserva reglamentaria (a diferencia de Francia). El reglamento solamente puede desarrollar lo que establezcan las leyes.

2. Clases de reglamentos

a) Por su relación con la ley

Se clasifican en independientes, ejecutivos y de necesidad:

• Reglamentos independientes (extra legem): En España, son aquellos que regulan materias que no están reguladas por ley y que no tienen reserva de ley.
• Reglamentos ejecutivos (secundum legem): Desarrollan y complementan una ley por llamamiento expreso de esta. No pueden contradecir a la ley ni regular aspectos esenciales de materias con reserva de ley (bajo pena de nulidad de pleno derecho).
• Reglamentos de necesidad (contra legem): Normas dictadas para hacer frente a riesgos extraordinarios (epidemias, catástrofes). No necesitan procedimiento de elaboración y solo suspenden la vigencia de normas legales mientras dura la emergencia. Caducan tras la situación de crisis.

b) Por su origen

Según la Administración que los dicta:

• Estatales: Los de mayor jerarquía son los del Gobierno (Real Decreto). Subordinados a estos están las Órdenes de las Comisiones Delegadas y las Órdenes Ministeriales. En niveles inferiores se encuentran las Resoluciones, Instrucciones o Circulares.
• Autonómicos: Siguen una estructura análoga (Decretos del Gobierno de la CCAA, Órdenes de los Consejeros).
• Locales: La Ley de Bases de Régimen Local distingue entre el Reglamento Orgánico, las Ordenanzas (aprobadas por el Pleno) y los Bandos (dictados por el Alcalde).
• Institucionales y Corporativos: Reglamentos de organismos autónomos y colegios profesionales, subordinados a los entes territoriales.

3. Límites y procedimiento de elaboración de los reglamentos

Los reglamentos están sometidos a límites estrictos:

• Competencia: El órgano debe estar facultado para dictarlo.
• Jerarquía normativa: Un reglamento inferior no puede contradecir a uno superior.
• Adecuación a los hechos: Respeto a la realidad y a los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad).
• Irretroactividad: No pueden tener efectos retroactivos si son disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE).

Procedimiento de elaboración (Reglamentos Estatales – Ley 50/1997)

1. Iniciación: Formación de un expediente con antecedentes y tabla de vigencias.
2. Informes: Informe de la Secretaría General Técnica y, en su caso, del Ministerio para las Administraciones Públicas.
3. Audiencia: Plazo no inferior a 15 días hábiles para ciudadanos u organizaciones afectadas.
4. Conformidad: Remisión a los demás Ministros con 8 días de antelación antes de la aprobación por el Gobierno.

Nota: En reglamentos locales, se prioriza la participación popular sobre el rigor técnico.

4. Eficacia de los reglamentos. El principio de inderogabilidad singular

La eficacia está condicionada a la publicación en el diario oficial correspondiente (BOE, Boletín autonómico o BOP). Entran en vigor a los 20 días de su publicación, salvo que se disponga otra cosa.

• Gozan de presunción de validez y ejecutoriedad.
• Su duración es ilimitada hasta su derogación o modificación.

Inderogabilidad singular: Las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, incluso si la resolución emana de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó el reglamento.

5. Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulación

La invalidez de un reglamento implica siempre su nulidad absoluta o de pleno derecho. Vías de control:

• Vía Penal: Contra autoridades que dicten disposiciones sin atribuciones (art. 506 CP).
• Vía de Excepción: Cualquier juez puede inaplicar un reglamento que considere ilegal en un caso concreto.
• Vía Administrativa: No cabe recurso directo contra el reglamento, pero sí contra los actos dictados en su aplicación (recurso indirecto) o mediante revisión de oficio por la propia Administración.
• Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
  • Recurso Directo: Impugnación de la norma en un plazo de 2 meses desde su publicación.
  • Recurso Indirecto: Impugnación de un acto administrativo basado en la nulidad del reglamento. No tiene plazo (solo el del acto).
  • Cuestión de ilegalidad: Planteada por un juez cuando considera que el reglamento en el que se basa un acto es ilegal, pero él no es competente para anular la norma general.
• Tribunal Constitucional: Mediante recurso de amparo (violación de derechos fundamentales) o conflictos de competencias.

Preguntas Frecuentes y Resumen de Recursos

¿Qué hacer si ha pasado el plazo para impugnar un reglamento ilegal?

Puede impugnarse a través de un recurso indirecto, atacando un acto administrativo de aplicación de ese reglamento ilegal.

Guía rápida para el ciudadano:

• Recurso Directo: Ante el Tribunal Superior de Justicia, en el plazo de 2 meses tras la publicación.
• Recurso Indirecto: Contra un acto que tiene su causa en el reglamento viciado de nulidad.
• Recurso ante el Tribunal Constitucional: Solo por conflictos de competencias o violación de derechos protegidos por amparo.