1. El Modelo Territorial y sus Principios Fundamentales

La Constitución Española (CE) es la ley suprema del ordenamiento jurídico español y la que da forma al Estado. En su artículo 2, anuncia la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, así como la solidaridad entre todas ellas. Su Título VIII trata directamente la organización territorial.

Del artículo 2 y del Título VIII de la CE podemos extraer una serie de principios rectores del Estado de las Autonomías:

• Principio de Constitucionalidad.
• Principio de Autonomía.
• Principio de Unidad.
• Principio de Solidaridad.
• Principio de Cooperación.
• Principio de No Federabilidad.
• Principio de Libertad.
• Principio de Igualdad.
• Principio de Diversidad.

La CE, por su parte, establece una distinción en cuanto a la clasificación de los entes territoriales:

1. La Administración Local, formada por municipios, provincias y agrupaciones de municipios de carácter infraprovincial.
2. Las Comunidades Autónomas (CC. AA.).

Otros órganos de coordinación interterritorial incluyen:

• Conferencia de Presidentes.
• Conferencias Sectoriales.
• Comisiones Territoriales de Coordinación.

2. Concepto de Autonomía

El Estado es el titular de la soberanía. Las CC. AA. se caracterizan por su autonomía política, normativa, administrativa y financiera, mientras que las provincias y municipios disponen fundamentalmente de autonomía administrativa en las materias que les correspondan.

3. Las Comunidades Autónomas (CC. AA.)

Una Comunidad Autónoma es una entidad territorial, formada por una o varias provincias, que posee capacidad de autogobierno, la cual está limitada por sus competencias y regulada por la CE.

3.1. El Proceso Autonómico

El acceso a la autonomía es voluntario, ya que se trata de un derecho de los territorios, no una obligación.

Del artículo 143 de la CE se extrae que pueden constituirse en CC. AA.:

• Las provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas comunes.
• Los territorios insulares.
• Las provincias con entidad regional histórica.

3.2. El Estatuto de Autonomía

Es la norma institucional básica de cada C. A., formando parte del ordenamiento jurídico de esta, al tener que ser aprobado por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

Los Estatutos deben convivir con dos realidades: por un lado, ser norma constituyente de la C. A. afectada, y por otro, formar parte de un ordenamiento jurídico donde la CE es el máximo exponente y contra la cual no se puede articular.

Un Estatuto es una norma constituyente, pero no es una Ley Orgánica; la Ley Orgánica es el rango de la norma que lo aprueba.

3.3. Competencias

Las competencias se pueden clasificar en:

• Competencias en materias exclusivas de las CC. AA.
• Competencias en materias exclusivas del Estado.
• Competencias no exclusivas del Estado (concurrentes).
• Competencias transferidas.

3.4. Órganos de Gobierno

Los Estatutos de Autonomía deben proponer la organización institucional, que estará compuesta por:

Asamblea Legislativa (Parlamento Autonómico)

Será la encargada de llevar a cabo las tareas propias que afecten a la C. A. A diferencia del sistema estatal, bicameral, el sistema parlamentario autonómico es unicameral, con un periodo legislativo de 4 años.

Sus funciones incluyen:

• Aprobar los presupuestos.
• Orientar y controlar la acción del Gobierno autonómico.
• La elección de su presidente.
• Todas aquellas funciones adicionales que les puedan ser asignadas por el Estatuto.

Consejo de Gobierno

Es el órgano en el que reside la competencia ejecutiva y administrativa dentro de las competencias autonómicas.

Al frente del Consejo estará el Presidente, elegido por la Asamblea Legislativa de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Junto a él, componen el Consejo el vicepresidente(s) y los consejeros.

El Presidente se encarga de dirigir y guiar la acción del Consejo de Gobierno, y es la máxima representación de la Comunidad y del Estado en ella.

Tanto el Presidente como el resto de los componentes del Consejo de Gobierno estarán sometidos al control de la Asamblea Legislativa y serán responsables ante ella.

La administración autonómica se caracteriza por:

• Orgánicamente: se estructura en consejerías o departamentos.
• Territorialmente: las comunidades pluriprovinciales suelen tener delegaciones de estas consejerías repartidas por las provincias que la componen (administración periférica de las CC. AA.).

Al igual que la Administración Estatal (AE), la Administración de la C. A. (ACCAA) dispondrá de los pertinentes órganos consultivos e instrumentales.

Tribunal Superior de Justicia (TSJ)

El Poder Judicial es único en el Estado español; es decir, la justicia se imparte desde un único órgano, no desde las CC. AA.

3.5. Financiación

La asunción de competencias y la prestación de servicios obligan a la utilización de recursos financieros por parte de las CC. AA., dotándolas también de autonomía financiera.

Principios de Financiación

• Principio de coordinación con la hacienda estatal: Se debe considerar la capacidad financiera de las CC. AA. (regulada por Ley Orgánica) y que el Estado genera gastos que también deben ser financiados, incluyendo a las CC. AA.
• Principio de solidaridad: No todos los territorios tienen la misma capacidad económica. Se apela a la solidaridad de las CC. AA., gestionada por el Estado a través de la redistribución de fondos y recursos.

Modelos de Financiación Autonómicos

En España coexisten dos modelos:

• Régimen Común: Las CC. AA. gestionan ingresos limitados por el Estado, lo que restringe su margen de maniobra.
• Régimen Foral o de Conciertos Económicos: Se otorga mayor libertad a las CC. AA. afectadas para gestionar sus propios ingresos.

Recursos de las CC. AA.

• El producto de las operaciones de crédito.
• El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia.
• Sus propios precios públicos.
• Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado.
• Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Límites a la Potestad Tributaria

• Limitación territorial: Las comunidades no pueden proponer medidas tributarias que superen su territorio.
• La solidaridad entre las diversas naciones y regiones.
• La suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de las CC. AA.

Tributos Cedidos o Propios (Ejemplos)

• Impuesto sobre el Patrimonio.
• Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
• Impuesto sobre la Electricidad.
• Tributos sobre el juego.
• El impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

3.6. Control

El control se divide en:

Control Ordinario

• Artículo 154 CE.
• Control Parlamentario.
• Control sobre los Estatutos de Autonomía.

Control Extraordinario

• Artículo 155 CE.

4. Las Provincias

La provincia es una entidad territorial local con personalidad jurídica propia, compuesta por la agrupación de municipios y con capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Fines de la Provincia

• Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social.
• Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
• Participar en la coordinación de la administración local con la C. A. y el Estado.

4.1. Organización Provincial

Régimen Ordinario

Se organiza a través de las Diputaciones Provinciales. Sus órganos son:

• Pleno.
• Presidente y Vicepresidente(s).
• Junta de Gobierno.

Régimen Especial

Existen variaciones según el territorio:

• Comunidades Autónomas uniprovinciales: No existen las diputaciones; sus competencias son asumidas por la propia C. A. (Ejemplos: Madrid, Murcia, Asturias, La Rioja, Cantabria y Navarra).
• Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla): Las competencias son asumidas por las asambleas autonómicas.
• País Vasco: Siguen funcionando sus órganos forales provinciales.
• Canarias: Estarán representadas por los cabildos insulares.
• Islas Baleares: Las funciones propias de las diputaciones son asumidas por los consejos insulares.

Órganos de las Diputaciones (Régimen Ordinario)

• Pleno: Constituido por el presidente y los diputados. Sus funciones son la organización de la diputación, aprobación de ordenanzas y presupuestos, y control de los órganos de gobierno. Le corresponde también el control del presidente mediante moción de censura y cuestión de confianza.
• Presidente: Elegido entre los diputados. Se encarga de dirigir el gobierno y la administración de la diputación, además de ser su máximo representante. Se encarga de la elección de los vicepresidentes, que suplen al presidente en su ausencia.
• Junta de Gobierno: Integrada por el presidente y un número de diputados no superior al tercio de los mismos. Asiste al presidente en el ejercicio de sus funciones y acomete aquellas actividades que este delegue.

4.2. Competencias Provinciales

Las diputaciones provinciales pueden asumir dos tipos de competencias:

• Propias: Enumeradas en el art. 36 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL). Consisten básicamente en actuar como coordinador de los servicios municipales, prestación de servicios supramunicipales, fomento del desarrollo económico y social, ayuda en la gestión de la recaudación tributaria y prestación de servicios de administración electrónica.
• Delegadas: Por parte del Estado o de las CC. AA. a las que pertenecen, buscando la eficiencia y evitar duplicidades en la prestación de servicios a la ciudadanía.

4.3. Financiación Provincial

La financiación de los servicios de las provincias viene regulada en el art. 2.1 de la LRBRL e incluye:

• Las subvenciones.
• El producto de operaciones de crédito.
• Los percibidos en concepto de precios públicos.
• Ingresos procedentes de su patrimonio y demás ingresos de derecho privado.

5. Los Municipios

Municipio: Es la entidad territorial básica, con personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines. Dispone de una organización y competencias para alcanzar sus objetivos.

• Término municipal: Territorio donde tienen competencias los ayuntamientos. Cada municipio pertenece a una única provincia.
• Población: Para ser beneficiario de los servicios de un ayuntamiento y estar obligado por el mismo, el ciudadano debe estar empadronado, lo que le confiere la consideración de vecino. La población es el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal.

5.1. Organización Municipal

El Ayuntamiento está compuesto por el Alcalde y los Concejales, siendo el órgano de gobierno y la administración municipal, salvo en los municipios que funcionen como concejo abierto.

Los concejales son elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, y son quienes designan al alcalde.

La organización municipal depende, entre otros factores, del volumen de población del municipio.

Pueden aparecer otros órganos complementarios: Concejales Delegados, Comisiones Informativas, Juntas Municipales de Distrito, y los órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios.

5.2. Competencias Municipales

La función básica de los municipios es satisfacer las necesidades y aspiraciones de sus ciudadanos. Disponen de competencias propias sobre materias como:

• Urbanismo.
• Abastecimiento de agua potable a domicilio.
• Evaluación e información de situaciones de necesidad social.
• Policía local.
• Protección civil.
• Prevención y extinción de incendios.
• Promoción turística, del deporte y la cultura.
• Igualdad entre hombres y mujeres, así como contra la violencia de género.

Aparte, los ayuntamientos podrán desarrollar competencias delegadas del Estado o de las CC. AA., siempre pensando en la mejor calidad del servicio y su eficiencia económica para evitar duplicidades.

5.3. Financiación Municipal

La financiación se basa en:

• Tasa: Tributo exigido por la utilización y aprovechamiento de un servicio público. Existe una contraprestación directa (Ej: tasa académica de un centro municipal).
• Contribución Especial: Se exige por la obtención de un beneficio particular o aumento del valor de un bien del contribuyente, causado por una obra pública (Ej: contribución por el incremento del valor de un terreno).
• Impuesto: Tributos exigidos sin contraprestación (Ejemplos: IBI, IAE, IVTM, Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).

5.4. Otras Entidades Locales

• Comarcas: Entidades que agrupan a varios municipios con intereses comunes en cuanto a la prestación de servicios y su gestión. Su creación y regulación (ámbito territorial, organización y competencias) corresponde a las CC. AA. y deben reflejarse en sus Estatutos.
• Áreas Metropolitanas: Entidades locales formadas por municipios limítrofes de grandes aglomeraciones urbanas con vinculaciones económicas y sociales que obligan a la gestión conjunta de determinados servicios. Su creación o supresión es competencia de las CC. AA.
• Mancomunidades: Asociaciones de municipios cuyo fin es la ejecución de obras o prestación de servicios comunes dentro de sus competencias. En ellas están representados todos los municipios asociados. Curiosamente, se permite la creación de mancomunidades que integren municipios de diferentes comunidades autónomas, siempre que no contravenga los Estatutos autonómicos.
• Entidades Inframunicipales: Núcleos de población separados territorialmente del casco urbano principal (parroquias, pedanías, aldeas…). Serán las leyes autonómicas las que regulen su funcionamiento y competencias.

Las relaciones entre el Estado y las entidades locales se basan en los principios de autonomía y cooperación. Destacan dos órganos de cooperación:

• La Comisión Nacional de Administración Local.
• La Conferencia Sectorial de la Administración Local.

Competencias Estatales y Autonómicas (Artículos 148 y 149 CE)

Competencias Exclusivas de las CC. AA. (Art. 148 CE – Ejemplos)

• Ferias interiores.
• La artesanía.
• Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la C. A.
• Patrimonio monumental de interés de la C. A.
• Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.

Competencias Exclusivas del Estado (Art. 149 CE – Ejemplos)

• Hacienda general y deuda del Estado.
• Relaciones internacionales.
• Defensa y fuerzas armadas.
• Administración de justicia.
• Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.