Revisión de Oficio y su Regulación en la Ley

Aclaraciones Previas: Por revisión de oficio de los actos administrativos debemos entender la reconsideración por iniciativa de la propia administración de sus actos, por creerlos ilegales desde su origen y con el objetivo de declarar por sí misma su invalidez originaria, deslindándose claramente de otras figuras como la revocación, los recursos administrativos o los recursos contencioso. Sin embargo, lo que la ley incluye en el capítulo dedicado a la revisión de oficio no se corresponde exactamente con el concepto dado, aunque sí hay algunos supuestos de verdadera revisión de oficio en ese capítulo. Pero junto a ellos, incluye otras figuras distintas con las que solo guarda cierto parentesco. Esta regulación legal resulta de aplicación a todas las administraciones y respecto de cualesquiera de sus actos y reglamentos, además de tener una distinción importante entre actos administrativos favorables y desfavorables. Entre los actos favorables hay que entender incluidos los presuntos, esto es, los producidos por silencio administrativo positivo. Aunque normalmente se presenta la facultad de revisión como uno de los privilegios de la administración, toda esta regulación tiene también cierto límite. Además, también es posible la revisión de oficio a solicitud del interesado, porque hay actos administrativos que, aunque sean ilegales, la administración no puede revisar de oficio. Es decir, la administración no puede revisar de oficio todos sus actos, sino que tiene que irse a impugnarlos a un juez para que este los anule.

Declaración de Invalidez por la Administración a Iniciativa Propia

La Declaración de Invalidez: La declaración de invalidez de los actos administrativos desfavorables para los interesados se permite sin trabas a la administración por vía del artículo 109.1 LPAC, aunque está pensado primordialmente para la revocación de actos desfavorables por motivos de oportunidad y también puede este artículo declarar actos inválidos por motivos de ilegalidad. Llegamos a la conclusión de que este artículo sirve entonces a la administración para:

• Revocar actos por motivo de oportunidad.
• Revocar actos en caso de ilegalidad.
• Declarar la invalidez de actos desfavorables viciados desde su origen.

Anteriormene, la revisión por la administración de sus actos desfavorables viciados no estaba sujeta a plazo, pero ahora el artículo 109.1 introduce una confusión, ya que señala que la revisión podrá hacerse mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, lo que entenderemos que se puede seguir haciendo en cualquier momento y que solo excepcionalmente podrá deducirse un plazo ante algún precepto concreto que someta a prescripción el derecho material que esté en juego. La vía de este artículo no la puede exigir ningún particular; solo podrá la administración, aunque el particular puede pedirle a la administración que la use. Nada dice el precepto analizado sobre el procedimiento que se debe seguir ni sobre el órgano competente para acordar esta declaración de invalidez, lo que suscita dudas que deberán resolverse conforme a las reglas generales sobre la competencia que dicta la LRJSP. Contra la resolución que se dicte en virtud del artículo 109.1 podrán quienes tengan legitimación interponer recurso contencioso tras agotar la vía administrativa.

Declaración de Invalidez de Actos Favorables Nulos de Pleno Derecho

Revisión a Solicitud del Interesado: El artículo 106.1 prevé además la posibilidad de que la administración revise sus actos nulos, pero no motu proprio, sino porque se lo pida un interesado, y lo revisa con la finalidad de declararlos inválidos porque tiene un vicio. Sin embargo, hablar de una revisión de oficio a solicitud del interesado es una contradicción en términos, por lo que en realidad es una revisión por la administración de sus propios actos, pero no de oficio, sino a instancia del interesado. Al regularse esta revisión conjuntamente con la de oficio, deducimos que tienen muchos aspectos idénticos, pero también algunos distintos. Al ser una revisión a solicitud de interesado, el primer requisito es que el solicitante sea realmente un interesado, es decir, que tenga un interés legítimo afectado por el acto en cuestión. La solicitud debe indicar razonadamente la concreta causa de nulidad que supuestamente aqueja el acto que se desea revisar, y los actos cuya revisión se solicita deben ser, además de nulos de pleno derecho, actos contra los que ya no quepan recursos porque pasaron sus plazos. La solicitud se puede presentar en cualquier momento, lo cual no riñe con el dato de que los límites a la revisión pueden tener su origen en el transcurso del tiempo. También cabe señalar que el acto cuya nulidad se solicita puede ser favorable o desfavorable, ya que el artículo 106 no dice nada al respecto. La misma solicitud inicia ya el procedimiento, por lo que tras ella cabe ya acordar la suspensión del acto. Habrá que instruir un procedimiento con audiencia de los interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano autonómico equivalente en los mismos términos ya vistos, y solo si es favorable, cabrá declarar la nulidad.

Competencia y Procedimiento

La competencia para resolver es de los mismos órganos que señalamos anteriormente para la revisión por iniciativa de la administración. El procedimiento debe terminarse en el plazo de 6 meses desde la solicitud, y si no se dicta y notifica la resolución tras ese plazo, la solicitud se entenderá desestimada por silencio administrativo. Contra la resolución estimatoria y contra la desestimatoria o de inadmisión cabe recurso, incluido el contencioso, cuya sentencia resolutoria de los recursos contra la actuación administrativa producida ante las solicitudes de los interesados de revisión de actos nulos no está vinculada por el dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico similar. Sin embargo, es discutido hasta dónde puede y debe llegar la sentencia contencioso-administrativa que resuelva estos recursos ahora estudiados. En general, debe tender a entrar en el fondo del asunto y a resolverlo completa y definitivamente, pero se plantean problemas cuando la administración, ante la solicitud, ni siquiera pidió el dictamen.

Declaración de Invalidez de Reglamentos Nulos

Reglamentos Nulos: Según el artículo 106.2 LPAC, en cualquier momento, las administraciones, de oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano autonómico similar, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2 LPAC. La principal diferencia con lo establecido en lo relativo a los actos nulos es que aquí no se prevé la revisión a solicitud de interesado. Los efectos de la anulación del reglamento son distintos de los que produciría su derogación o modificación por la administración que los aprobó, ya que la modificación o derogación del reglamento solo tendrá efectos para el futuro, mientras que su declaración de nulidad también los tendrá para el pasado.

Impugnación por Iniciativa de la Administración de sus Actos Favorables Anulables

Inexistencia de Potestad Administrativa de Anulación: La administración no tiene potestad para anular por sí misma sus actos favorables anulables. Por el contrario, para conseguir esa anulación, ha de impugnarlos ante la jurisdicción contencioso, por lo que en realidad no hay revisión de oficio en vía administrativa de los actos anulables favorables. Es decir, la administración no puede por sí misma declarar la invalidez de sus actos favorables anulables.

Requisitos para la Declaración de Lesividad

1. El requisito de la previa declaración de lesividad para interponer el recurso contencioso: la administración no puede interponer este recurso contencioso sin más y directamente, sino que tiene que realizar antes la declaración de lesividad, la cual solo procede respecto de los actos favorables para los interesados que sean anulables, ya que si fuesen desfavorables, la administración tiene la fácil vía del artículo 109.1 LPAC, y si fuesen nulos, la del artículo 106 LPAC, sin tener que acudir a la jurisdicción contencioso.
2. La declaración de lesividad se rige de esta manera en un presupuesto procesal, con el único efecto de permitir la interposición por la administración de un recurso contencioso contra un acto propio favorable anulable, para que sean los tribunales los que decidan sobre su validez.
3. Con esta declaración, la administración no solo expresa su opinión de que el acto favorable infringe el orden con vicio de anulabilidad, sino que también es lesivo para el interés público, distinguiendo entonces entre lesión jurídica y lesión para el interés público.

Esta última lesión puede ser de cualquier género. La declaración de lesividad debe siempre estar suficientemente motivada y especificar la infracción del orden en que incurre el acto declarativo de derechos y la lesión que ocasiona al interés público. Puede hacerse esta declaración desde que se dictó el acto y hasta cuatro años después, con indiferencia de su notificación o publicación. La competencia para la declaración de lesividad suele estar concentrada en los órganos superiores de cada administración. Si el acto proviene de la administración general del estado o de las CCAA, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada administración competente en la materia, y si se trata de una entidad local, por el pleno de la corporación o, en defecto de este, por el órgano colegiado superior de la entidad. También cabe la declaración de lesividad por administración diferente de la que haya dictado el acto, si esta lo ha hecho en aplicación de una delegación intersubjetiva de competencias.

Límites a las Facultades de Revisión: Equidad, Buena Fe y Cosa Juzgada

El artículo 110 LPAC establece que las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando resulte contrario a la equidad, buena fe, al derecho de particulares o a las leyes, siendo los más importantes los dos primeros.

• Equidad: Trata de evitar que la aplicación rígida, mecánica y ciega de las normas sobre nulidad, anulabilidad y revisión conduzca a resultados que hieran la justicia material.
• Buena Fe: Modera las posibilidades de revisión contra comportamientos desleales y contra el abuso de nulidad, por lo que las facultades de revisión han de ejercerse de buena fe, tanto por la administración como por los particulares, según quien tenga la iniciativa.

De esta manera, se enfrentan la estricta legalidad y los diversos valores que ocasionalmente pueden justificar el mantenimiento del acto viciado, teniendo que buscar un punto de equilibrio. Menos relevantes que esos valores que hay que salvaguardar son los factores que pueden hacer que la revisión sea contraria a ellos, lo cual puede suceder por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias. La prescripción de acciones no debe entenderse de las acciones de nulidad y anulabilidad, sino de un derecho material negado por el acto. El tiempo transcurrido tampoco se puede entender de la imprescriptibilidad de la acción de nulidad o del plazo de 4 años de la anulabilidad; lo que puede suceder es que, en el caso concreto, el tiempo transcurrido haga que la revisión resulte contraria a la equidad o a la buena fe, hablando entonces de un plazo razonable. Que conste que los límites citados afectan a todas las modalidades de revisión de oficio, incluso no cabe descartar que estos mismos límites puedan jugar frente a cualquier pretensión anulatoria, aunque se canalice por otras vías distintas de la revisión de oficio. A los límites del artículo 110 LPAC debe añadirse el derivado de la cosa juzgada, por lo que si una sentencia confirmó un determinado acto, no podrán luego seguirse vías de revisión estudiadas para contradecir lo declarado por esa sentencia y declarar un vicio que la sentencia negó.