Introducción al Derecho Administrativo Uruguayo

El Estado: Conceptos y Acepciones

El concepto de Estado puede entenderse desde diversas perspectivas:

• Estado en sentido amplio: Alude al Estado como el conjunto de órganos y autoridades que forman la estructura de gobierno de un país.

• Estado en sentido estricto: Se identifica con la persona jurídica pública mayor, por contraposición a las entidades estatales personificadas menores (gobiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados). Se le denomina también Estado persona pública mayor.

• Estado en sentido amplísimo: Refiere a la organización política de la comunidad, comprensiva del territorio, la población y del poder estatal.

Funciones del Estado: Legislativa, Jurisdiccional y Administrativa

Las funciones son las distintas potestades que el derecho objetivo asigna a los órganos públicos para que puedan actuar y cumplir con las tareas que les competen, es decir, sus cometidos. Tradicionalmente, se distinguen tres funciones principales: legislativa, jurisdiccional y administrativa.

Criterios de Clasificación de las Funciones

La clasificación de las funciones puede abordarse desde diferentes criterios:

• Orgánico: Define cada función atendiendo al sistema orgánico del cual emana.

• Formal: Criterio que refiere al procedimiento que se rige para la formulación de los actos.

• Material: Se conjuga el contenido y los efectos del acto. Lo propio de la función legislativa es crear actos de efectos generales y abstractos; la función administrativa, actos individuales y concretos; y la jurisdiccional, que sus pronunciamientos adquieren fuerza de verdad definitiva. En cuanto al contenido, la función legislativa crea reglas de derecho; la administrativa realiza los fines del Estado; y la jurisdiccional decide sobre controversias jurídicas en el caso concreto.

La Función Legislativa

• Criterio orgánico: Es la función que desarrolla el Poder Legislativo, pero este criterio no es suficiente, ya que el Poder Legislativo también realiza función administrativa.

• Criterio formal: Sería la que se cumple siguiendo el procedimiento de la Constitución para la sanción de leyes, excepto lo mencionado en el art. 168.7 y art. 214.

• Criterio material: Se identifica con normas generales y abstractas.

La Función Administrativa

• Criterio orgánico: Se ha sostenido que esta función es la que desarrolla exclusivamente el Poder Ejecutivo o, en la esfera departamental, el Intendente que ejerce el cargo. Sin embargo, también hay actividad administrativa en entidades descentralizadas por servicios o de organismos de creación constitucional, así como en el Poder Legislativo y Judicial.

• Criterio material: Se identifica la función administrativa con el dictado de actos subjetivos. Sin embargo, esto dejaría fuera la labor de aprobación de reglamentos por la Administración que producen efectos generales y abstractos.

Para definir entonces la función administrativa, hay que hacerlo con efecto residual. Dallapiaz alude, además, a que se debería analizar desde el criterio orgánico-formal. La función administrativa no está centrada en un solo órgano, aunque se concentra más en el Poder Ejecutivo. Sayagués Laso propone combinar los tres criterios y la define como la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica mediante actos jurídicos que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición, y operaciones informales.

Tipos de Actos Jurídicos

• Acto Regla: Crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales, como un reglamento.

• Acto Subjetivo: Crea, modifica o extingue situaciones jurídicas subjetivas, como una sanción.

• Acto Condición: Coloca a una persona en una situación jurídica previamente definida por un acto regla.

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Los Cometidos del Estado y su Clasificación

Clasificación de Cometidos según Sayagués Laso

Los cometidos son las tareas o fines que el Estado debe cumplir. Sayagués Laso los clasifica en:

1. Cometidos esenciales: Solo el Estado puede realizarlos. Son indelegables y propios del poder estatal. Incluyen tareas que requieren coerción o ejercicio de soberanía. Ejemplos: seguridad interior, defensa nacional, relaciones internacionales.

2. Servicios públicos:

   • Son prestaciones que aseguran el interés general y deben mantenerse de forma continua.

   • El Estado puede prestarlos directamente o por concesión a privados.

   • Requieren una ley que retire esa actividad del ámbito privado y la coloque bajo titularidad estatal (principio de publicatio).

   • Algunos servicios públicos (ej.: agua potable y saneamiento, art. 47 de la Constitución) no admiten concesión.

   Importante: No todo monopolio estatal es un servicio público (ej. ANCAP es monopolio, pero no es un servicio público).

3. Servicios sociales:

   • Son actividades destinadas al bienestar general (ej. salud, educación, asistencia social).

   • Pueden ser prestados por privados, pero requieren autorización del Estado.

   • El Estado puede reservarse su control.

4. Actividad empresarial del Estado:

   • El Estado actúa como empresario a través de Entes Autónomos (EEAA) o Servicios Descentralizados (SSDD).

   • Ejemplos: UTE, ANCAP, BROU.

   • Estas actividades son regidas por normas del Derecho privado en lo sustancial.

5. Regulación de la actividad privada:

   • El Estado no presta directamente el servicio, pero sí lo regula por razones de interés público.

   • Establece requisitos, condiciones mínimas o reglas de acceso.

   • Ej.: Transporte en taxi, seguros, actividades laborales.

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Organización Administrativa del Estado

La Teoría del Órgano

La Teoría del Órgano surge como una construcción conceptual para explicar cómo las personas jurídicas (especialmente el Estado) pueden manifestar voluntad y actuar válidamente en el mundo jurídico, pese a no tener existencia física. Esta teoría se consolida en el pensamiento del alemán Otto von Gierke a fines del siglo XIX, como una superación de teorías anteriores como la del mandato o la representación, que resultaban insuficientes para explicar la actuación de los entes colectivos.

La teoría del mandato, que plantea que una persona física actúa por otra en virtud de un contrato (como ocurre entre mandante y mandatario), no logra explicar de forma adecuada cómo una persona jurídica, que carece de existencia física, puede actuar. Tampoco la teoría de la representación, que sostiene que los seres humanos expresan la voluntad de la persona jurídica que representan, da una respuesta satisfactoria sobre por qué ciertas personas pueden actuar en nombre de una entidad jurídica y otras no.

Frente a estas limitaciones, la teoría del órgano plantea que ciertas personas físicas integran la estructura de la persona jurídica como órganos, y cuando actúan, lo hacen expresando la voluntad de la persona jurídica misma. Es decir, no actúan en nombre ajeno, sino como partes constitutivas del ente colectivo. En consecuencia, el acto jurídico realizado por el órgano se considera acto de la persona jurídica, sin necesidad de representación.

El Derecho reconoce que los actos de un órgano son imputables directamente a la persona jurídica que lo contiene. En definitiva, la teoría del órgano permite entender cómo una persona física, al ocupar un cargo dentro de un órgano, emite la voluntad del ente colectivo, y no una voluntad propia o independiente.

Autores como Sayagués Laso definen al órgano como el instrumento a través del cual las colectividades personificadas pueden exteriorizar su voluntad. A través del órgano, el Estado actúa en el plano jurídico. Para Méndez, el órgano es una “porción técnica nominada” de la persona jurídica, a la que se le asignan funciones definidas y los correspondientes cargos. Esto significa que el órgano es una parte del Estado (u otra persona jurídica) con una denominación específica, atribuciones propias y una estructura funcional determinada.

Desde esta concepción, el órgano reúne tres elementos clave:

• Forma: Refiere a su configuración jurídica y organizativa.

• Competencia: Es la aptitud legal para ejercer determinados poderes en una materia y territorio determinados.

• Voluntad humana: Es aportada por el individuo que ocupa el cargo, y cuya voluntad, una vez institucionalizada, se identifica con la del órgano y, por lo tanto, con la de la persona jurídica.

Esta voluntad humana, sin embargo, no es subjetiva o personal. El sistema jurídico no reconoce a la persona física que ocupa el cargo como titular de esa voluntad, sino como soporte necesario para que el órgano actúe. El acto emitido por el órgano no es del individuo, sino del ente jurídico al cual pertenece.

La doctrina ha desarrollado tres concepciones sobre el órgano:

• La concepción subjetiva: Identificaba al órgano con la persona física que lo ocupa. Fue criticada por confundir al sujeto con el ente.

• La concepción objetiva: Considera al órgano como una unidad estructural del Estado, eliminando el enfoque en la persona y destacando su función.

• La concepción técnica: Integra las dos anteriores, entendiendo al órgano como una estructura compuesta por una posición institucional (forma), con competencia propia, ocupada por una persona física que le aporta voluntad.

Finalmente, Méndez distingue tres elementos del órgano: el elemento formal (la forma), el elemento sustantivo (las funciones, la materia y la competencia) y el elemento específico (el cargo). Este último refiere a la dimensión humana: el cargo debe estar ocupado por una persona que, al actuar, le aporte voluntad al órgano, pero siempre bajo el marco institucional de la persona jurídica.

Sistemas Orgánicos de la Administración

Los sistemas orgánicos son conjuntos de órganos enlazados en virtud de un orden que pone los componentes al servicio del todo con fines específicos. Los tipos principales son: sistemas centralizados, descentralizados y mixtos.

En el caso del sistema centralizado, se trata de un sistema orgánico simple, donde existe una relación de subordinación interna entre los órganos que lo integran. Estas relaciones son de naturaleza técnica y se basan en una estructura jerárquica.

La jerarquía constituye el elemento esencial del sistema centralizado y se manifiesta como una relación técnica de carácter interno y necesario entre órganos administrativos. Está jurídicamente regulada y tiene como finalidad garantizar la unidad estructural y funcional del sistema a través de la subordinación. Esta subordinación implica un deber de obediencia del órgano inferior frente a su jerarca.

La jerarquía posee varias características fundamentales. En primer lugar, implica un poder de mando que impone cohesión dentro del sistema, asegurando su unidad y funcionamiento ordenado. Además, concentra funcionalmente las competencias en el jerarca, quien no solo distribuye funciones y actividades entre los subordinados, sino que también las corrige cuando es necesario. También se expresa mediante potestades jurídicas que permiten al jerarca manifestar la voluntad del sistema a través de actos administrativos.

Desde una concepción técnica, la jerarquía estructura y regula el sistema desde su interior. Desde un punto de vista objetivo, implica la vinculación de verticalidad y subordinación entre los órganos del sistema. Y desde una concepción subjetiva, refiere a la subordinación de las personas que ejercen funciones dentro del sistema. En definitiva, la jerarquía asegura cohesión, control y unidad funcional dentro del sistema administrativo centralizado.

El sistema público estatal uruguayo se rige internamente por un sistema centralizado, el cual permite regular las relaciones entre los distintos órganos que lo integran. Dentro del sistema centralizado puede haber centralización derivada, es decir, un subsistema jerárquico dentro de otro sistema jerárquico mayor. Este tipo de centralización mantiene la estructura jerárquica intacta, aunque puedan existir mecanismos funcionales como la desconcentración o la delegación.

Mecanismos de Distribución de Competencias: Descentralización, Desconcentración y Delegación

• Descentralización: Implica la creación de un ente autónomo con personalidad jurídica propia, fuera del sistema jerárquico, lo cual rompe por completo el vínculo jerárquico entre los órganos. Ej.: entes autónomos, servicios descentralizados, Gobiernos Departamentales.

• Desconcentración: Se da dentro de la misma persona jurídica. Un órgano subordinado recibe directamente una competencia propia y actúa por sí mismo dentro del sistema jerárquico. En la desconcentración no se actúa en nombre del jerarca, sino que el órgano desconcentrado dicta actos administrativos por competencia propia. Esta puede ser:

  • No privativa: Permite que el jerarca se avoque (es decir, retome la competencia para decidir un caso).

  • Privativa: El órgano desconcentrado tiene competencia exclusiva. El jerarca no puede intervenir en la materia asignada al órgano desconcentrado, salvo para resolver recursos administrativos si estos llegan a su conocimiento.

  Para que exista desconcentración se requiere una norma jurídica (ley o disposición constitucional) que la cree expresamente. A diferencia de la descentralización, en la desconcentración sigue existiendo jerarquía, aunque esta se atenúa si es privativa.

• Delegación: Es un mecanismo funcional que permite descongestionar al jerarca, quien transfiere temporalmente una atribución a un subordinado, sin perder la competencia ni la responsabilidad. El subordinado actúa en nombre del jerarca, y los actos que dicta se le imputan a este último. La delegación requiere una norma expresa que lo habilite, denominada norma habilitante o resolución delegatoria. La persona que delega es el jerarca, llamado delegante, y quien recibe la atribución es el delegatario. El delegante puede revocar la delegación en cualquier momento.

Personas Públicas Estatales en Uruguay

El Derecho Administrativo uruguayo distingue entre personas públicas estatales y personas públicas no estatales, según su vinculación con el Estado y el régimen jurídico que las rige.

1. Personas Públicas Estatales

Son creadas por el Estado y están integradas al aparato estatal. Tienen personalidad jurídica propia, autonomía técnica y presupuestal, pero se vinculan con el Estado a través del Poder Ejecutivo (tutela administrativa).

Se subdividen en:

• Entes Autónomos (EEAA):

  • Gozan de la mayor autonomía.

  • Están excluidos de la facultad de observación del Poder Ejecutivo (Art. 197 Constitución).

  • Ej.: UDELAR, UTEC, ANEP (ámbito educativo); también pueden ser EEAA del dominio industrial como BROU.

  • Su órgano de dirección puede ser unipersonal o pluripersonal.

  • Aprueban su propio presupuesto sin intervención del Poder Ejecutivo cuando no se trata de actividades industriales.

• Servicios Descentralizados (SSDD):

  • Tienen menor autonomía y están más directamente controlados por el Poder Ejecutivo.

  • Ej.: OSE, UTE, ANCAP.

  • Su dirección debe ser siempre pluripersonal.

  • En el caso de actividades industriales o comerciales, sus presupuestos son aprobados por decreto del Poder Ejecutivo (Art. 221).

• Gobiernos Departamentales (GD):

  • Son también personas públicas estatales.

  • Tienen autonomía política, administrativa y presupuestal.

  • El presupuesto es proyectado por el Intendente y aprobado y promulgado por la Junta Departamental.

  • Los municipios no son personas jurídicas, son órganos dentro de los Gobiernos Departamentales.

2. Personas Públicas No Estatales

• No forman parte del aparato estatal.

• Tienen personalidad jurídica pública, pero no están integradas jerárquicamente al Estado.

• Ejemplos: Cámaras empresariales, universidades privadas con reconocimiento estatal, colegios profesionales.

• Cumplen funciones de interés general, pero se rigen por un régimen jurídico especial, distinto del derecho público estatal.

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El Ordenamiento Jurídico y sus Fuentes

La Pirámide Normativa Uruguaya

El ordenamiento jurídico uruguayo se organiza jerárquicamente, lo que permite solucionar los conflictos entre normas (antinomias). Esta estructura en forma de pirámide coloca en la cúspide la norma fundamental, la Constitución, seguida por distintas categorías de normas subordinadas:

1. Constitución: Es la norma suprema del sistema jurídico uruguayo. Desde 1830 rige como fuente vinculante y determina los principios fundamentales del Estado y las competencias de los poderes públicos.

2. Leyes (formales y materiales): Son dictadas por el Poder Legislativo conforme al procedimiento constitucional. También se incluyen aquí:

   • Decretos leyes: Dictados por gobiernos de facto pero posteriormente convalidados por el Parlamento.

   • Decretos legislativos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción: Dictados por las Juntas Departamentales en el ámbito de sus competencias (Ej. tributos departamentales).

   • Tratados internacionales: Suscritos por el Poder Ejecutivo y ratificados por el Poder Legislativo, adquieren fuerza de ley una vez aprobados. Los tratados sobre derechos humanos pueden incluso alcanzar rango constitucional si se vinculan con el art. 72 de la Constitución.

3. Reglamentos: Son normas jurídicas dictadas por el Poder Ejecutivo o por órganos con potestad reglamentaria. Tienen carácter general y abstracto. No pueden contradecir ni derogar leyes, solo desarrollarlas.

4. Actos administrativos y decisiones judiciales: Son actos individuales, particulares y concretos, como resoluciones, sentencias o contratos administrativos. Carecen de carácter normativo general.

Antinomias: Resolución de Conflictos Normativos

Cuando dos normas jurídicas se contradicen, se producen antinomias. Estas se distinguen en dos tipos:

• Antinomias de primer grado: Hay conflicto entre normas, pero una tiene jerarquía superior. Se aplica directamente el principio de jerarquía.

• Antinomias de segundo grado: Se dan entre normas de igual jerarquía. Se resuelven mediante criterios técnicos:

  • Principio de jerarquía: Prevalece la norma de mayor jerarquía.

  • Principio de competencia: Prevalece la norma dictada por el órgano competente.

  • Principio de especialidad: Prevalece la norma especial sobre la general.

  • Principio de temporalidad: Prevalece la norma posterior si tiene igual jerarquía.

Además, se aplica el principio de inderogabilidad singular del reglamento: una norma general no puede ser inaplicada a casos individuales salvo por derogación expresa y general.

Fuentes Formales del Derecho Administrativo

Son aquellas que obligan jurídicamente: modifican situaciones jurídicas, generan deberes u otorgan derechos. Las principales son:

• La Constitución

• Las leyes

• Los reglamentos

• Los principios generales del derecho

Respecto a estos últimos, existe debate doctrinario:

• Algunos los entienden como principios supranacionales o parte del derecho natural.

• Otros sostienen que son recogidos por el derecho positivo y deben considerarse con rango constitucional.

• Su importancia radica en su valor integrador, su capacidad innovativa, su resistencia y su función interpretativa del sistema normativo.

El Derecho Internacional y su Relación con el Derecho Interno

Tratados Internacionales

Un tratado es un acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos del derecho internacional (normalmente Estados), destinados a crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, y está regido por el derecho internacional. Su proceso incluye varias instancias: negociación, adopción del texto, autenticación, ratificación, entrada en vigor, adhesión, registro y publicación, y depósito.

Tesis sobre la Relación entre Derecho Interno e Internacional

• Tesis Dualista: Sostiene que el derecho interno y el internacional tienen fundamento y sujetos distintos. El derecho interno surge del poder estatal, mientras que el internacional se basa en el consentimiento de los Estados. Para el derecho interno, los sujetos son individuos subordinados al orden jurídico; para el internacional, los sujetos son los Estados en relaciones de coordinación, no subordinación.

• Tesis Monista: Postula que el derecho internacional se integra automáticamente al orden jurídico interno. Afecta a los individuos directamente sin necesidad de normas estatales intermedias.

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El Poder Ejecutivo: Estructura y Formas de Actuación

El Poder Ejecutivo tiene dos acepciones: una como sistema orgánico y otra como órgano ejerciendo la máxima jerarquía del sistema orgánico. Sus formas de actuación pueden ser ordinarias o extraordinarias.

Formas de Actuación Ordinarias

• Presidente actuando con un ministro: Acuerdo simple o singular.

• Presidente actuando con dos o más ministros: Acuerdo plural o general (este último si son todos los ministros).

• Presidente actuando con todos los ministros en Consejo de Ministros: No es lo mismo el acuerdo general que el Consejo de Ministros, ya que en el Consejo de Ministros alcanza con la mayoría para aprobar las mociones, como lo indica el art. 162 de la Constitución, y algunos temas solo pueden tratarse en él; mientras que en el acuerdo general se requiere que todos estén de acuerdo.

Formas de Actuación Extraordinarias

• Para Cajarville, es la delegación de atribuciones, porque cuando el Poder Ejecutivo delega atribuciones en un Ministerio, el acto se le imputa al Poder Ejecutivo, entonces estaría actuando este en cierta forma.

• Para Durán Martínez, es la presidencia, ya que el Presidente emana la voluntad del Poder Ejecutivo solo, a través de la presidencia.