El Sistema Institucional de la Unión Europea: El Consejo Europeo y el Consejo

El marco institucional de la Unión Europea (UE) es peculiar y se ha desarrollado a lo largo del tiempo, siendo una continuación de las instituciones europeas preexistentes. Responde a un doble interés fundamental:

• El interés de todos y cada uno de los Estados Miembros (EEMM).
• Un interés nuevo, común y propio de la UE.

El sistema institucional ha mantenido una estructura similar desde la creación de la Comunidad Europea, pero ha ido evolucionando significativamente. Este sistema está regido de manera muy específica por el Derecho Comunitario, tanto por los Tratados (Derecho Originario) como por diversas normas específicas de desarrollo. Su funcionamiento y las relaciones entre las instituciones de la Unión y los Estados Miembros se inspiran en una serie de principios fundamentales, respondiendo al esqueleto de los tratados fundacionales.

El Equilibrio Institucional y Principios Clave

En la UE, no hay una institución superior a otra. El marco institucional se basa en un equilibrio de poderes y competencias, donde cada institución ejerce el poder que le atribuye el tratado, limitado por las competencias comunitarias y estatales.

Dos principios esenciales rigen este sistema:

1. Principio de Lealtad Comunitaria: Implica la obligación de cooperación entre los Estados Miembros y las instituciones de la UE.
2. Negociación Permanente entre los Estados: Este proceso está constantemente presente en las instituciones. Mientras que el interés general está representado en la Comisión, los intereses estatales priman en el Consejo, y la voluntad de los pueblos se manifiesta en el Parlamento. Esta tensión de intereses es inherente a cualquier decisión de la Unión y de los Estados Miembros.

Las Instituciones Fundacionales y su Evolución

Las instituciones originales, creadas por los Tratados fundacionales (Tratado de Roma y Tratado de París), fueron:

• Comisión: La «gran guardiana» del Derecho de la Unión, encargada de elaborar las propuestas normativas.
• Consejo de Ministros: Defendía el doble interés: el de cada Estado y, al reunirse, una voluntad común para defender el interés de la Unión.
• Parlamento Europeo: Representa la voluntad de los pueblos de Europa.
• Tribunal de Justicia de Luxemburgo: Vela por la aplicación e interpretación uniforme del Derecho comunitario.

El Consejo Europeo, inicialmente un foro informal de cumbres de Jefes de Estado o de Gobierno en los años 70, no tenía rango de institución. Sin embargo, con el Tratado de Lisboa, se le concedió formalmente este estatus. Un documento clave para su organización fue aprobado en Sevilla en junio de 2002. El Artículo 13 del Tratado de la Unión Europea (TUE) elevó al Consejo Europeo a rango de institución.

El Tratado de Lisboa, además de conservar las cuatro instituciones fundacionales, añadió otras tres, elevando el número total a siete instituciones principales:

1. La Comisión Europea
2. El Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros)
3. El Parlamento Europeo
4. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)
5. El Consejo Europeo
6. El Tribunal de Cuentas: Órgano de control financiero de la UE.
7. El Banco Central Europeo (BCE): Creado a raíz de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y la introducción del euro.

Órganos Secundarios y Auxiliares

Además de las siete instituciones, existen otros órganos importantes que apoyan su funcionamiento:

• Comité Económico y Social Europeo (CESE)
• Comité de las Regiones (CDR)
• COREPER (Comité de Representantes Permanentes): Es un órgano auxiliar esencial del Consejo. Se compone de los jefes de las representaciones permanentes de cada Estado Miembro ante la UE (embajadores). Su función principal es preparar las reuniones del Consejo, facilitando el trabajo de los ministros.

El Consejo Europeo

Naturaleza Jurídica y Funciones

El Consejo Europeo es una institución especial y un foro político de primera magnitud. A menudo funciona como última instancia política, estableciendo las pautas y orientaciones generales de la UE. También tiene funciones específicas atribuidas por los Tratados.

Estructura y Composición

El Consejo Europeo está compuesto por:

• Los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros.
• El Presidente de la Comisión Europea.
• El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
• El Presidente del Consejo Europeo.

El Presidente del Consejo Europeo

El Presidente del Consejo Europeo es elegido por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. Sus funciones incluyen:

• Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo.
• Asegurar la cooperación con el Presidente de la Comisión y mantener contacto con el Consejo de Asuntos Generales.
• Buscar la cohesión y el consenso dentro del Consejo Europeo.
• Presentar un informe al Parlamento Europeo después de cada sesión.
• Asumir la representación exterior de la Unión en asuntos de política exterior, sin perjuicio de las competencias del Alto Representante.

Funcionamiento del Consejo Europeo

El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre. Cada Jefe de Gobierno puede ir acompañado por un ministro para que le asesore, y el Presidente de la Comisión puede llevar a un Comisario. Las reuniones se celebran en Bruselas, aunque también pueden tener lugar en el país que ejerce la presidencia semestral del Consejo de la UE.

El Consejo Europeo se pronuncia por consenso, salvo que los Tratados dispongan otra cosa.

Cómo se Expresa el Consejo Europeo

El Consejo Europeo se expresa a través de:

1. Dar un impulso político general a la construcción europea, al reunir a los máximos líderes de los Estados Miembros.
2. Definir las orientaciones y marcar las directrices generales de la Unión.
3. Ejercer una función interpretativa, velando por la coherencia de las acciones de la UE.

Las «Conclusiones de la Presidencia» son documentos que se presentan con anexos después de cada sesión del Consejo Europeo. Estas conclusiones pueden contener:

• Declaraciones políticas.
• Orientaciones en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
• Resoluciones que regulan cuestiones más específicas.

Competencias del Consejo Europeo

Aunque el Consejo Europeo no ejerce función legislativa ni tiene un poder normativo general, algunas disposiciones específicas de los Tratados le han otorgado poderes políticos con efectos jurídicos. Sus competencias incluyen:

1. Proporcionar el impulso político general a la Unión.
2. Definir las orientaciones y directrices generales de la construcción europea.
3. Ejercer una función interpretativa y velar por la coherencia de las políticas de la Unión.
4. Abrir la cooperación a nuevos sectores de actividad.
5. Expresar de manera solemne la posición común en política exterior.
6. Capacidad para desbloquear asuntos que el Consejo de la UE es incapaz de resolver.
7. Funciones específicas atribuidas en política monetaria, el marco financiero europeo y la PESC.
8. Crear grupos de expertos «ad hoc» para temas específicos.

Aspectos diversos del Consejo Europeo están regulados en el Artículo 15 del Tratado de Lisboa, así como en los Artículos 235 y 236 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros)

Naturaleza Jurídica y Composición

El Consejo de la Unión Europea, también conocido como Consejo de Ministros, tiene una naturaleza jurídica ambivalente. Según el Artículo 16 del TUE, es la única institución donde priman los intereses estatales. A través de sus decisiones, adoptadas a menudo por mayoría cualificada, expresa una voluntad propia y autónoma de los Estados Miembros.

Junto con el Parlamento Europeo, el Consejo es la sede del poder legislativo de la UE, ejerciendo una soberanía supranacional. Es un foro de decisión política y un órgano de diplomacia colectiva, fundamental para el equilibrio institucional. Sus miembros se reúnen mensualmente para adoptar decisiones políticas y jurídicas.

El Consejo está compuesto por representantes de los gobiernos de los Estados Miembros, generalmente ministros. Existen diferentes formaciones del Consejo, según el ámbito político que se trate:

• Consejo de Asuntos Generales (CAG): Compuesto por los Ministros de Asuntos Exteriores o Asuntos Europeos. Su función es analizar el progreso de los consejos de carácter sectorial y preparar las reuniones del Consejo Europeo. Lo preside el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cuando se tratan temas de su competencia.
• Consejos Sectoriales: Reúnen a los ministros competentes en un área específica (ej. Consejo de Agricultura, Consejo de Economía y Finanzas – ECOFIN).

Según el Artículo 6.2, un representante de rango ministerial puede ser un ministro nacional o un ministro regional con competencias en la materia.

Representación y Votación en el Consejo

Cada Estado Miembro tiene su propio foro de representación. Si un ministro no puede asistir, puede ser sustituido por un viceministro o un director general, pero estos solo pueden ejercer el derecho de voto si el país delega formalmente el voto en ellos o en otro país.

Existen también formaciones especiales:

• Consejos Mixtos: Abordan temas que cruzan varias áreas (ej. economía e industria).
• Consejo Jumbo: Reúne en paralelo a varios consejos sectoriales.
• Consejo La Marlia: Otros consejos sectoriales específicos.

Funcionamiento Interno del Consejo

• Calendarios: La programación de las reuniones se calcula con más de medio año de antelación para que los gobiernos, la Comisión y los altos funcionarios conozcan el calendario de cada presidencia semestral.
• Convocatoria: Las decisiones del Consejo no son públicas, salvo en casos excepcionales.
• Ordenación de los Debates: La presidencia del Consejo es la encargada de ordenar los debates.
• Recurso a la Votación: Si un asunto está suficientemente maduro para someterse a votación, el presidente puede decidir por sí solo someterlo a votación, o los Estados Miembros pueden solicitarlo.

La Presidencia Semestral del Consejo

La presidencia del Consejo de la UE rota entre los Estados Miembros cada seis meses. El país que ejerce la presidencia semestral tiene las siguientes responsabilidades:

• Los ministros de ese país presiden las distintas formaciones del Consejo.
• Ese país también preside todos los órganos auxiliares en el ámbito del Consejo, incluidos los comités de gestión y seguimiento de la Comisión.

Durante su presidencia, el ministro que preside una formación del Consejo no defiende la posición de su propio país, sino que actúa como un facilitador imparcial. Otro ministro de su país, o un representante, defenderá la posición nacional.

El COREPER: Comité de Representantes Permanentes

El COREPER es el órgano subsidiario más importante del Consejo, creado por el Tratado de Fusión de 1965. Está compuesto por los jefes de las representaciones permanentes de cada país ante Bruselas (embajadores). Es el órgano que organiza y prepara las sesiones del Consejo.

El COREPER se divide en dos formaciones:

• COREPER I: Se encarga de los asuntos técnicos, de trámite, burocráticos y de procedimiento (de menor relevancia). En esta parte de la sesión suelen estar los representantes adjuntos.
• COREPER II: Aborda los asuntos políticos, de relaciones exteriores, de la PESC o de mayor relevancia. Aquí participan los jefes de cada representación permanente.

Poderes y Competencias del Consejo

El Consejo de la Unión Europea posee una amplia gama de poderes y competencias:

1. Poderes de Decisión Política o Normativa: Es un colegislador junto con el Parlamento Europeo.
2. Poderes de Coordinación: Coordina las políticas económicas y sociales de los Estados Miembros.
3. Poder Consultivo: Emite dictámenes sobre diversas propuestas.
4. Poderes en Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): Define y aplica la PESC.
5. Poderes en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ): Adopta medidas en áreas como la inmigración, asilo y cooperación judicial.
6. Poderes en los Pilares Intergubernamentales: Históricamente, ha tenido un papel central en áreas de cooperación intergubernamental.

Lo más importante es su Poder Legislativo, que comparte con el Parlamento. También ejerce un poder de impulso, ya que los ministros de los gobiernos proponen y controlan el futuro y la dirección de la Unión.