Recursos Administrativos

Recurso de Alzada

El Recurso de Alzada se interpone contra resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa y actos de trámite mencionados en el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Esto incluye aquellos actos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Para determinar qué actos no ponen fin a la vía administrativa, nos remitimos al artículo 114 de la LPAC, que enumera los actos que sí ponen fin a la vía administrativa. Por ejemplo, las resoluciones de los órganos que carecen de superior jerárquico (salvo que una ley establezca lo contrario) o la resolución de los procedimientos a los que se refiere el artículo 112.2 de la LPAC. Es decir, todos aquellos actos que no estén contemplados en el artículo 114 serán actos que no agotan la vía administrativa y, por tanto, ante los que se podrá interponer el Recurso de Alzada.

Interposición del Recurso de Alzada

Se interpondrá ante el órgano que dictó el acto objeto de recurso (quien lo remitirá al órgano superior jerárquico, que es el competente para resolverlo) o directamente ante el órgano competente para resolverlo (el superior del órgano que haya dictado el acto objeto de recurso). El órgano competente para resolver será siempre el superior jerárquico del que dictó el acto impugnado.

Plazo de Interposición del Recurso de Alzada

• Si se trata de un acto expreso (notificado mediante carta, notificación electrónica, etc.), el plazo será de un mes.
• Si se trata de un acto presunto (estimatorio o desestimatorio por silencio administrativo), se puede interponer en cualquier momento.

Plazo de Resolución y Notificación del Recurso de Alzada

El plazo de resolución y notificación es de tres meses. Si se produce silencio administrativo, este será desestimatorio, es decir, no se concede lo que se pretendía al presentar el Recurso de Alzada.

Excepción importante: Si el Recurso de Alzada se interpone contra una desestimación por silencio anterior y se vuelve a producir un silencio en lugar de una resolución expresa del Recurso de Alzada, en ese caso se entenderá que el silencio es positivo, salvo que se refiera a las materias del artículo 24.1.2º de la LPAC.

Impugnación de la Resolución del Recurso de Alzada

La resolución del Recurso de Alzada puede impugnarse mediante:

• Recurso Contencioso-Administrativo:
  • En un plazo de dos meses si la resolución del Recurso de Alzada ha sido expresa.
  • En cualquier momento (sine die) si se ha producido mediante silencio administrativo.
• Recurso Extraordinario de Revisión: Si procede, según las condiciones establecidas para este recurso.

Recurso Potestativo de Reposición

El Recurso Potestativo de Reposición se interpone contra actos que sí ponen fin a la vía administrativa, mencionados en el artículo 114 de la LPAC, como, por ejemplo, las resoluciones de los órganos que carecen de superior jerárquico.

Se puede optar por interponer el Recurso Potestativo de Reposición o directamente el Recurso Contencioso-Administrativo. Sin embargo, si se opta por el Recurso Potestativo de Reposición, no se podrá interponer el Recurso Contencioso-Administrativo hasta que el primero haya sido resuelto o se haya producido su desestimación presunta por silencio.

Interposición del Recurso Potestativo de Reposición

Se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado. El órgano competente para resolverlo será el mismo órgano que dictó el acto impugnado.

Plazo de Interposición del Recurso Potestativo de Reposición

• Si se trata de un acto expreso, el plazo será de un mes.
• Si se trata de un acto presunto (estimatorio o desestimatorio por silencio), se podrá interponer en cualquier momento.

Plazo de Resolución y Notificación del Recurso Potestativo de Reposición

El plazo de resolución y notificación es de un mes. Si se produce silencio administrativo, este será desestimatorio, es decir, no se concede lo solicitado.

Impugnación de la Resolución del Recurso Potestativo de Reposición

La resolución del Recurso Potestativo de Reposición puede impugnarse mediante:

• Recurso Contencioso-Administrativo:
  • En un plazo de dos meses si la resolución del Recurso Potestativo de Reposición ha sido expresa.
  • En cualquier momento (sine die) si se ha producido mediante silencio administrativo.
• Recurso Extraordinario de Revisión: Si procede.

Recurso Extraordinario de Revisión

El Recurso Extraordinario de Revisión se interpone contra actos firmes en vía administrativa cuando se dé alguna de las siguientes condiciones:

1. Error de hecho al dictar el acto.
2. Aparición posterior de documentos que evidencian el error de la resolución.
3. Influencia de documentos o testimonios falsos.
4. Resolución como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta, etc.

Interposición del Recurso Extraordinario de Revisión

El recurso se presentará ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado. El órgano competente para resolverlo será el mismo órgano que dictó el acto impugnado.

Plazo de Interposición del Recurso Extraordinario de Revisión

• Si se da la circunstancia 1) (error de hecho): cuatro años desde la notificación del acto impugnado.
• Si se da la circunstancia 2) (aparición de documentos): tres meses desde el conocimiento de los documentos.
• Si se dan las circunstancias 3) y 4) (documentos/testimonios falsos o delitos): tres meses desde que la sentencia judicial quedó firme.

Plazo de Resolución y Notificación del Recurso Extraordinario de Revisión

El plazo de resolución y notificación es de tres meses. Si se produce silencio administrativo, este será desestimatorio, es decir, no se concede lo que se pretendía al interponer el Recurso Extraordinario de Revisión.

Impugnación de la Resolución del Recurso Extraordinario de Revisión

La impugnación de la resolución del Recurso Extraordinario de Revisión se puede hacer mediante Recurso Contencioso-Administrativo. El plazo para la interposición de este recurso contencioso-administrativo es de:

• Dos meses si la resolución del Recurso Extraordinario de Revisión ha sido expresa.
• En cualquier momento (sine die) si se ha producido mediante silencio administrativo.

El Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo es el cauce formal para la producción de las disposiciones y resoluciones administrativas. Este procedimiento es jurídico y está sometido al principio de legalidad, ya que la Administración ejerce potestades que le han sido conferidas. Ello supone dar seguridad jurídica a los administrados, pues se les atribuyen defensas ante las actuaciones arbitrarias de la Administración. Esto se recoge en el artículo 105.c) de la Constitución Española (CE), que establece que la ley regulará el procedimiento a través del cual los actos administrativos deben producirse, sin que en ningún caso pueda omitirse el trámite de audiencia al interesado.

Se habla de procedimiento para referirse a la dinámica del actuar administrativo. En cambio, con el término expediente se hace alusión a la cristalización material en forma escrita del procedimiento.

Fases del Procedimiento Administrativo

1. Iniciación

El procedimiento se puede iniciar tanto de oficio como a solicitud de persona interesada.

• De Oficio: Cuando es la propia Administración Pública quien inicia el procedimiento, sin que se le presente ninguna solicitud por parte de un particular. Dentro de esa Administración, el órgano competente (que normalmente será el mismo órgano que dicta la resolución que pone fin al procedimiento administrativo) puede iniciarlo por:
  • Iniciativa propia.
  • Orden del órgano superior.
  • Petición de otro órgano (que puede ser incluso de otra Administración).
  • Denuncia: La presentación de una denuncia por cualquier persona no implica que el procedimiento se inicie automáticamente, sino que es necesario el acuerdo de incoación del órgano competente. Para ello, este puede abrir un período de información para evaluar las circunstancias concretas del caso e iniciar o no el procedimiento. Generalmente, las denuncias anónimas se archivan.
• A Instancia de Parte: Mediante la presentación por parte de una persona de una instancia (sinónimo de solicitud) o también mediante la presentación de un recurso administrativo. En el supuesto de que el procedimiento se haya iniciado a instancia de parte, existirá un plazo de diez días para que las partes interesadas subsanen la solicitud que presentaron si esta no reúne los requisitos exigidos.

2. Instrucción

Es la fase donde se investiga y se recaba toda la información necesaria para que el órgano administrativo competente dicte la resolución más justa.

• Alegaciones: Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, presentar alegaciones y aportar documentos.
• Prueba: Se admiten todos los medios de prueba admitidos en derecho. Se podrán rechazar aquellas pruebas que se consideren irrelevantes.
• Informe: Se realizan por una institución distinta a la que instruye el procedimiento. Como regla general, son facultativos y no vinculantes, y deben emitirse en un plazo de diez días.
• Información Pública: Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, podrá acordarse un periodo de información pública con anuncios en diarios oficiales, a fin de que cualquier persona pueda examinar el procedimiento y formular alegaciones.
• Audiencia: Una vez instruido el expediente y antes de la propuesta de resolución, los interesados podrán realizar las alegaciones que consideren oportunas.
• (Propuesta de Resolución)

3. Terminación

La terminación del procedimiento puede ser de varias formas:

• Terminación Normal: Normalmente, el procedimiento termina mediante una resolución del órgano competente que decide sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento.
• Terminación Anormal: A veces, el procedimiento puede terminar de forma anormal, es decir, no mediante una resolución que decide sobre el fondo del asunto (si se concede o no una solicitud, si se impone una sanción, etc.). Puede terminar de forma anormal mediante:
  • Desistimiento: Donde se desiste de la solicitud concreta, no del derecho, y se puede volver a solicitar.
  • Renuncia: Cuando se renuncia al derecho que se solicitaba y ya no cabe nueva solicitud al respecto.
  • Caducidad: Cuando se paraliza el expediente (sinónimo de procedimiento) iniciado a solicitud del interesado, por causa imputable a él, por más de tres meses.
  • Imposibilidad Material: Por ejemplo, porque fallece el solicitante de apertura de un restaurante.
• Terminación Convencional: Otra forma de terminar el procedimiento es de forma convencional, es decir, mediante pacto entre el interesado y la Administración, de acuerdo con la legislación sobre el procedimiento.

La Administración Pública y el Derecho Administrativo

Concepto de Administración Pública

La Administración Pública es un “aparato organizativo encuadrado en el poder ejecutivo, que satisface los intereses públicos con objetividad y plena sumisión a la Ley y al Derecho”.

1. Aparato Organizativo Encuadrado en el Poder Ejecutivo

El poder ejecutivo es uno de los tres poderes en los que se divide el poder del Estado, siendo estos poderes independientes entre sí:

• Poder Legislativo: Integrado por las Cortes Generales. Su función más importante es el debate y la aprobación de las leyes. Además, controlan al Gobierno, cuyo Presidente es elegido por el Congreso.
• Poder Judicial: Integrado por Jueces y Magistrados (el Tribunal Constitucional no forma parte del Poder Judicial). Su función es aplicar la ley a los casos que les son planteados y resolver, conforme a ella, los conflictos que surjan entre ciudadanos o entre ciudadanos y las Administraciones Públicas. Los jueces y magistrados son independientes y sometidos únicamente al imperio de la Ley.
• Poder Ejecutivo: Es sinónimo de Gobierno (o Consejo de Ministros). El Gobierno es Administración Pública, pero ¿cómo se entiende el artículo 97 de la CE cuando establece que el Gobierno “dirige… la Administración civil…”? Si el Gobierno dirige la Administración, esta es algo distinto de aquel. La Administración, como destacábamos en su definición, es el aparato organizativo fundamental para que el Gobierno pueda llevar a cabo las funciones de dirigir el Estado. La Administración es un instrumento del Gobierno.

De todo lo expuesto, surge la cuestión: ¿El Gobierno es o no es Administración? La respuesta reside en la doble naturaleza que caracteriza al Gobierno. Por una parte, el Gobierno es un órgano político (así lo expresa el artículo 97 de la CE cuando se refiere a que el Gobierno “dirige la política interior y exterior…”), y como tal cumple funciones políticas (como el nombramiento del Fiscal General del Estado, nombramiento y retirada de embajadores, etc.). Por otra parte, es el órgano administrativo supremo a la cabeza de la Administración (cuando cumple funciones administrativas); es decir, si identificamos a la Administración con una pirámide, el Gobierno estaría en su vértice. La función del poder ejecutivo es la de aplicar las leyes, pero de una manera diferente a como lo hace el Poder Judicial, el cual se preocupa de dirimir conflictos. Aplica la ley para ejecutar las tareas necesarias para que se cumplan las previsiones de los órganos que tienen el poder.

2. Que Satisface los Intereses Públicos

No está claro cuáles son estos intereses públicos que la Administración debe satisfacer; dependerá de decisiones fundamentalmente políticas. Así, lo que en un Estado puede parecer un interés público que la Administración debe satisfacer, en otros Estados puede considerarse un interés que muy bien puede satisfacer la iniciativa privada. Serán las leyes y los programas y decisiones del Gobierno quienes determinen los intereses públicos que deberá satisfacer la Administración. Por ejemplo, un Gobierno puede conceder una ayuda familiar para tener hijos porque considera que es de interés público potenciar la política de natalidad, cuando otro Gobierno no lo haría o cuando en otro momento histórico no se consideraría de interés público.

3. Con Objetividad y Plena Sumisión a la Ley y al Derecho

Toda actuación administrativa debe respetar lo establecido en la Constitución, las leyes y los reglamentos.

Entidades que Constituyen la Administración Pública

Son Administración Pública:

• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las Entidades que integran la Administración Local.
• El sector público institucional, que incluye cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

Concepto de Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración Pública. Esta afirmación es cierta, pero hay que matizarla, ya que a veces también se aplica el Derecho Privado. Para explicar el concepto de Derecho Administrativo y encuadrarlo dentro del derecho en general, veamos las distintas ramas que existen dentro de este último.

Dentro del Derecho en general, se distinguen grupos de normas que se refieren a sectores concretos de la vida social, con principios comunes y una coherencia interna que los hace diferentes a otros grupos de normas. Estos distintos grupos de normas constituyen las distintas ramas del derecho (Derecho Internacional, Derecho Civil, Derecho Penal, Derecho Administrativo, etc.), que se pueden englobar en dos grandes grupos: el Derecho Privado o el Derecho Público.

1. Derecho Público

Sus normas son las que van dirigidas a regular la organización y la actividad del Estado y demás Entes Públicos, así como sus relaciones como tales Entes particulares. Pertenecen al Derecho Público el Derecho Internacional, Derecho Político, Derecho Penal, Derecho Procesal, y también el Derecho Administrativo, que supone un conjunto de normas que regulan la actividad de la Administración Pública.

2. Derecho Privado

Sus normas regulan relaciones entre particulares, relaciones en las que ninguna de las partes actúa revestida de poder estatal. Ambas partes están en igualdad de condiciones. El principio fundamental del Derecho Privado es el principio de la autonomía de la voluntad. El Derecho Privado es un instrumento al servicio de los particulares. Su función es que cada cual establezca, dentro de ciertos límites generales establecidos en la Ley, las relaciones que quiera y como quiera. Pertenecen al Derecho Privado ramas como el Derecho Civil y el Derecho Mercantil.

Un Derecho Garantizador

El Derecho Administrativo garantiza los derechos de los ciudadanos a través de diversas garantías, algunas de las cuales son:

• La posibilidad de recurrir contra las Administraciones Públicas ante los tribunales, y que estos, a través de sus sentencias, puedan anular las decisiones administrativas y condenar a la Administración.
• La sumisión de la actuación administrativa a un riguroso procedimiento de elaboración de sus decisiones.

Medios de Ejecución Forzosa

La LPAC establece cuatro medios de ejecución forzosa. En el caso de que quepan varios medios, se ha de elegir el menos restrictivo de la libertad individual. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

1. Apremio sobre el Patrimonio: Se utiliza en el caso de que el acto administrativo imponga la obligación de satisfacer una cantidad líquida y el destinatario del acto se resistiera al pago. La Administración puede hacerla efectiva sobre el patrimonio del deudor a través del procedimiento regulado en la NF 3/1986, de 26 de marzo (embargo).
2. Ejecución Subsidiaria: Solo procede en los casos de actos no personalísimos y consiste en la realización por la Administración, ya sea por sí o por un tercero, y a costa del obligado, del contenido del acto (ej. el propietario se niega a cumplir una orden de reparación de un inmueble en ruinas).
3. Multa Coercitiva: Se trata de vencer la resistencia de los particulares afectados por un acto administrativo mediante la imposición de multas sucesivas, que pretenden forzar al cumplimiento de lo ordenado (ej. cuando una persona padece una enfermedad altamente contagiosa y se le ordena ingresar en un hospital para su aislamiento, y no se conoce su paradero). La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
4. Compulsión sobre Personas: Recoge el empleo de la fuerza sobre las personas. Se exige que una ley lo autorice y que se desarrolle siempre respetando la dignidad de las personas (ej. una vacuna obligatoria en caso de riesgo de epidemia, desahucio administrativo).

Abstención y Recusación

Causas para Abstención

Las causas que pueden dar lugar a la abstención son:

• Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel.
• Ser administrador de sociedad o entidad interesada en el expediente.
• Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
• Tener determinado grado de parentesco con los interesados o sus representantes.
• Compartir despacho profesional o estar asociado con alguna de esas personas.
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de esas personas.
• Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que se trate.
• Tener o haber tenido en los dos últimos años cualquier relación de servicio con algún interesado.

Deber de Abstención

Las autoridades y empleados públicos que incurran en alguna de las citadas causas están obligadas a abstenerse de intervenir en ese concreto procedimiento (art. 23 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público – LRJSP). En este supuesto, es el propio afectado quien aprecia la concurrencia de la causa de abstención y quien lo comunica a su superior inmediato. Si no lo hace, el superior puede ordenarle que se abstenga de toda intervención en el expediente. Puede decirse, en consecuencia, que existe un deber de abstención para las autoridades y empleados públicos. De hecho, el incumplimiento de este deber, aunque no implique necesariamente la invalidez de las actuaciones, dará lugar a responsabilidad. Por lo demás, la Ley deja cierto margen de apreciación al superior jerárquico para resolver lo procedente; es decir, sustituir al afectado o ratificarle en su puesto.

Derecho de Recusación

Las circunstancias del artículo 23 de la LRJSP también pueden hacerse valer por los interesados en el concreto procedimiento mediante el denominado escrito de recusación (art. 24 de la LRJSP). Así, puede decirse que la recusación de autoridades y empleados públicos es un derecho de los interesados. Este derecho, además, puede ejercitarse en cualquier momento, mientras dure la tramitación del procedimiento.

Sin embargo, y como es lógico, no basta con la mera invocación de alguna de estas causas; se requiere también acreditar su existencia, lo cual conlleva normalmente problemas de prueba que pueden superarse por cualquiera de los medios admitidos en Derecho. Si se plantea recusación, surge una cuestión incidental que, contra lo que es habitual, sí suspende la tramitación del expediente (art. 74 de la LPAC). La regla es lógica porque, al estar en cuestión su imparcialidad, hay que evitar nuevas actuaciones de la persona recusada.

Por lo demás, la cuestión de recusación ha de resolverse rápidamente. El recusado dispone de un día para manifestarse. Si asume la recusación, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. Si la rechaza, el superior podrá recabar los informes y practicar las comprobaciones que estime oportunas, pero tendrá que resolver en un sentido u otro en el plazo de tres días. Dicha resolución no es susceptible de recurso.