Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública

Sistema de Responsabilidad (Daño)

La Administración Pública tiene la obligación de responder, incluso si no hubo mala intención o negligencia (lo que se conoce como responsabilidad objetiva y directa). Solo los juzgados contencioso-administrativos pueden resolver estos casos.

Para que exista derecho a indemnización, el artículo 139.2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público exige que el daño cumpla con las siguientes características:

• Sea real y efectivo.
• Pueda calcularse en dinero (cuantificable).
• Afecte a una persona o a un grupo determinado.
• Exista una relación directa y exclusiva entre la actuación de la Administración y el daño producido.

Solo son indemnizables los daños que los ciudadanos no están legalmente obligados a soportar. No se indemnizará si el daño fue causado por fuerza mayor, aunque en algunos casos pueden existir ayudas públicas.

Para calcular la cuantía de la indemnización, se tienen en cuenta la Ley de Expropiación Forzosa, las normas fiscales y los precios de mercado. Si las partes están de acuerdo, la indemnización puede consistir en bienes y servicios o pagos periódicos.

Si han intervenido varias Administraciones, todas tendrán que pagar, ya sea cada una su parte o de forma solidaria, según el acuerdo, el grado de participación, el interés público o la intensidad de la intervención de cada una.

Acción de Responsabilidad

El plazo para solicitar una indemnización es de un año desde que ocurrió el hecho o desde que se notó su efecto. Si el daño es físico o psicológico, el plazo comenzará desde que la persona se haya curado o se conozcan las secuelas definitivas.

Es importante destacar que la anulación de un acto o una norma general de la Administración no implica automáticamente el derecho a una indemnización.

El procedimiento de responsabilidad puede iniciarse de oficio (por la propia Administración) o a instancia de parte (por el afectado). La decisión final la toman los órganos superiores de cada Administración. El procedimiento puede finalizar con un acuerdo entre las partes.

Una vez que se dicte la resolución, se cierra la vía administrativa. Si transcurren seis meses sin respuesta, la reclamación se considera rechazada por silencio administrativo, y el afectado puede acudir a los tribunales contencioso-administrativos.

Responsabilidad de los Funcionarios Públicos

Cuando un funcionario causa un daño, la reclamación no debe dirigirse contra esa persona directamente, sino que la Administración Pública es quien responde. Sin embargo, la Administración puede reclamar al funcionario responsable si este actuó con dolo, culpa grave o negligencia grave. Esta posibilidad se conoce como acción de regreso.

Aunque la ley obliga a la Administración a ejercer esta acción, en la práctica se utiliza poco. La decisión sobre si la Administración debe reclamar al funcionario también pone fin a la vía administrativa.

Si se cree que existe responsabilidad penal, el caso puede ser remitido a los tribunales penales. Si el funcionario ha cometido un delito, la responsabilidad penal y la civil que se deriven de ese delito se rigen por la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Bienes de la Administración Pública

Bienes de Dominio Público (Bienes Demaniales)

Los bienes de dominio público, también conocidos como bienes demaniales, son aquellos que pertenecen a la Administración Pública, normalmente inmuebles, y que están destinados a:

• El uso público (por ejemplo, una playa).
• Un servicio público (por ejemplo, un hospital público).
• El desarrollo de la riqueza nacional (por ejemplo, minas).

Es importante distinguirlos de las res nullius, que son cosas que no pertenecen a nadie y que pueden ser aprovechadas por cualquiera bajo ciertas condiciones (como animales salvajes o peces). Las res nullius no gozan de la misma protección que los bienes de dominio público.

Características de los Bienes de Dominio Público:

• Titularidad pública: Pertenecen a una Administración Pública.
• Naturaleza: Suelen ser inmuebles, aunque existen algunos bienes muebles (como restos arqueológicos).
• Finalidad pública: Están destinados a un uso o servicio público.

Clasificación de los Bienes de Dominio Público:

• Por el titular: Estado, Comunidades Autónomas o Ayuntamientos.
• Por la finalidad: Uso público o servicio público.
• Por el modo de afectación: Por ley o por decisión administrativa.
• Por su origen: Naturales (como un río) o artificiales (como una carretera).

Existen varios tipos específicos de bienes de dominio público, entre los que se incluyen:

• Marítimos (playas y costas).
• Hidráulicos (ríos y lagos).
• Viarios (calles y carreteras).
• Mineros.
• Radioeléctricos.
• Forestales.

Tipos de Bienes Públicos según la Constitución Española

Según el artículo 132 de la Constitución Española (CE), son bienes de la Administración y se utilizan para servicios públicos, para el uso de todos o para fomentar la riqueza del país. También se consideran aquellos que la ley declara como tales.

La CE establece que son de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales del mar cercano, como la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Esto significa que están protegidos por la Constitución y solo el Estado puede gestionarlos. También incluye los edificios estatales que alojan oficinas o servicios públicos.

Bienes Patrimoniales

Los bienes patrimoniales también pertenecen a la Administración Pública, pero no se usan para el público ni para servicios públicos. Es decir, forman parte del «patrimonio privado» de una Administración, como un piso que tiene un Ayuntamiento y no se usa para ninguna función pública. Cuando estos bienes pertenecen a un Ayuntamiento, se denominan bienes de propios. Si un bien público no encaja en otra categoría, se considera patrimonial. Los fondos públicos y el Tesoro Público no se consideran bienes patrimoniales en este contexto.

Bienes Comunales

Los bienes comunales son propiedad de los Ayuntamientos y que pueden ser usados por los vecinos en común, como un monte donde se puede recoger leña o llevar a pastar el ganado.

Bienes del Patrimonio Nacional

Los bienes del Patrimonio Nacional son propiedad del Estado, están al servicio del Rey y de la Corona, y poseen un valor histórico, artístico o cultural. Su gestión depende de un Consejo de Administración vinculado al Ministerio de la Presidencia.

Concesiones Demaniales

Una concesión demanial es una autorización que otorga la Administración para que alguien use una parte de un bien público (como una playa o una carretera) de forma exclusiva o especial. Quien la recibe, el concesionario, no es dueño del bien, pero sí puede usarlo durante un tiempo y bajo unas condiciones específicas.

A diferencia de una autorización simple, que se da para usos concretos y temporales (normalmente por menos de 4 años), la concesión permite más derechos y no puede superar los 75 años con prórrogas incluidas. En el caso de bienes del litoral, el máximo es de 30 años.

La concesión puede ser gratuita si no genera beneficios o si ya existe una compensación por otro lado, o puede implicar condiciones como el pago de una tasa. Algunas concesiones, como las de costas, no se pueden vender ni heredar, salvo en casos concretos autorizados por la Administración.

Durante el tiempo que dura la concesión, el concesionario tiene un derecho real sobre lo que construya, y puede incluso ceder, vender o hipotecar esos derechos, siempre que tenga permiso de la Administración. Cuando la concesión finaliza, también termina la hipoteca asociada.

Además, la concesión no puede perjudicar a terceros que ya tuvieran derechos sobre ese bien. En ciertas ocasiones, si la actividad que se quiere realizar tiene un gran interés social, la Administración puede expropiar el bien.

Causas de Terminación de las Concesiones Demaniales:

Las concesiones demaniales pueden terminar por diversas razones:

• Si ya no se cumplen los requisitos iniciales.
• Si se acaba el plazo establecido.
• Si la Administración recupera el bien pagando una indemnización.
• Si hay acuerdo entre las partes.
• Si se incumplen las condiciones de la concesión.
• Si el bien deja de existir.
• Si el bien pierde su carácter de dominio público.

Usos de los Bienes de Dominio Público

Los bienes de dominio público pueden ser objeto de diferentes tipos de uso:

• Uso común general: Es el que cualquier persona puede hacer de un bien público sin necesidad de pedir permiso, siempre que no perjudique a los demás. Por ejemplo: beber agua de un río o pasear por una playa.
• Uso especial: Se refiere a un uso con condiciones particulares, como un uso peligroso, con preferencia en caso de escasez o con fines económicos. Para este tipo de uso, se necesita una autorización administrativa.
• Uso privativo: Ocurre cuando alguien ocupa una parte de un bien público y lo hace inaccesible para el resto, como la terraza de un bar en la vía pública. Requiere autorización o concesión administrativa si el uso es fijo. Las autorizaciones para uso privativo suelen ser temporales, sin instalaciones fijas y por lo general por menos de 4 años.

En el dominio público minero, como en canteras o pozos de hidrocarburos, se necesitan autorizaciones para investigar o explotar, al igual que ocurre con los bienes del sector energético.

Adquisición de la Condición de Funcionario Público

Para adquirir la condición de funcionario público, se deben seguir una serie de pasos:

1. Superar el proceso selectivo, que puede ser por oposición (solo examen), concurso-oposición (examen y valoración de méritos) o concurso (solo valoración de méritos).
2. Ser nombrado oficialmente por la autoridad competente.
3. Que el nombramiento se publique en el boletín oficial correspondiente.
4. Prestar juramento o promesa legal.
5. Tomar posesión del puesto en el plazo de un mes desde la notificación del nombramiento.

El acceso a la función pública se basa en los principios de igualdad, mérito, capacidad, publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad.

Requisitos para presentarse a los procesos selectivos:

• Tener nacionalidad española o de la Unión Europea.
• Ser capaz de realizar las funciones del puesto (se reserva un 5% de plazas para personas con discapacidad).
• Tener al menos 16 años y no haber alcanzado la edad de jubilación forzosa.
• No haber sido expulsado de otra Administración Pública ni estar inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas.
• Poseer la titulación académica exigida para el puesto.

El Justiprecio en la Expropiación Forzosa

Cuando la Administración Pública priva a alguien de una propiedad o derecho mediante expropiación forzosa, tiene la obligación de pagar una cantidad de dinero denominada justiprecio. Este precio se calcula de manera individual para cada persona afectada.

El proceso de cálculo del justiprecio comienza cuando la Administración declara oficialmente la necesidad de ocupar ese bien, según el artículo 25 de la Ley de Expropiación Forzosa. El importe se fija de forma objetiva, es decir, sin tener en cuenta aspectos personales, emocionales o circunstancias particulares del propietario.

Si ambas partes, el afectado y la Administración, llegan a un acuerdo, el precio se fija en un plazo de 15 días. Si no hay acuerdo, la decisión recae en el Jurado de Expropiación. Una vez fijado el justiprecio, la Administración dispone de seis meses para pagarlo.

Gestión Directa de Servicios Públicos

Los servicios públicos son actividades que la ley reserva a la Administración Pública para que los organice, dirija y gestione, con el objetivo de cubrir necesidades básicas de la población, como la sanidad, la educación o el transporte. Estos servicios deben prestarse de forma continua, regular y accesible para todos.

La Administración puede gestionarlos directamente de distintas formas:

• Gestión centralizada: El servicio se presta desde una estructura común (gestión concentrada) o desde un órgano con cierta autonomía dentro de la propia Administración (gestión desconcentrada).
• Gestión descentralizada: Puede realizarse a través de entidades con personalidad jurídica propia:
  • En forma jurídico-pública, como los organismos autónomos o entidades públicas empresariales.
  • En forma jurídico-privada, como sociedades mercantiles o fundaciones controladas por la Administración.

Principios del Derecho Sancionador Administrativo

Cuando la Administración Pública impone sanciones, debe respetar los mismos principios del Derecho Penal, aunque con ciertas adaptaciones. Esto es especialmente relevante cuando la Administración tiene una posición de superioridad especial sobre el sancionado, como en el caso de funcionarios o concesionarios de servicios públicos.

Es fundamental recordar que la Administración nunca puede imponer sanciones que supongan pérdida de libertad, como una pena de cárcel; eso es competencia exclusiva de un juez penal.

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, recoge los principios que deben cumplirse al imponer sanciones:

• Principio de legalidad: Exige que las sanciones estén previstas en una ley.
• Irretroactividad: Impide aplicar normas sancionadoras a hechos ocurridos en el pasado.
• Tipicidad: Obliga a describir claramente qué conductas son sancionables.
• Responsabilidad personal: Limita la sanción a quien realmente cometió la infracción, aunque puede haber responsabilidad por falta de vigilancia.
• Proporcionalidad: Exige que la sanción guarde una relación adecuada con la gravedad del hecho.
• Prescripción: Establece plazos para poder sancionar:
  • 3 años para infracciones muy graves.
  • 2 años para infracciones graves.
  • 6 meses para infracciones leves.
• Principio non bis in idem: Prohíbe sancionar dos veces por el mismo hecho desde el mismo enfoque jurídico.

Además, para garantizar sanciones justas y respetuosas con los derechos de las personas, se deben cumplir otras garantías:

• Debe haber separación entre quien investiga y quien decide la sanción.
• No se pueden imponer sanciones automáticas sin un procedimiento previo.
• Se debe respetar el derecho a la defensa, incluyendo conocer los hechos imputados y alegar lo que se considere oportuno.

Procedimiento Contencioso-Administrativo

El procedimiento contencioso-administrativo permite a cualquier persona acudir a un juez cuando una actuación u omisión de la Administración Pública le ha perjudicado.

Inicio del Procedimiento:

El proceso comienza con un escrito del afectado, en el que se señala qué acto administrativo se recurre, acompañado de documentos como una copia del acto y el justificante de pago de la tasa judicial (salvo que se esté exento).

Plazos de Presentación:

El recurso debe presentarse en los siguientes plazos:

• 2 meses si el acto es expreso.
• 6 meses si el acto es presunto (por silencio administrativo), aunque en algunos casos de silencio negativo, no hay un plazo límite.

Tramitación:

El Letrado de la Administración de Justicia (LAJ) asigna un número al caso, solicita el expediente a la Administración y se informa a todas las partes. Cuando la Administración envía el expediente, el demandante tiene veinte días para presentar su demanda, donde debe explicar los hechos, los argumentos jurídicos y lo que solicita al juez. Posteriormente, la Administración contesta con sus propios argumentos.

Finalización:

El procedimiento termina con una sentencia, que puede:

• Desestimar el recurso.
• Estimarlo parcial o totalmente.
• Rechazarlo por motivos formales.

Ejecución de las Sentencias Contencioso-Administrativas

Una vez que un juez dicta una sentencia firme, esta debe cumplirse. La Constitución Española, en su artículo 118, establece que todos están obligados a respetar y colaborar con la ejecución de las decisiones judiciales.

El LAJ comunica la sentencia al órgano administrativo que dictó el acto impugnado, y esa Administración tiene 10 días para responder indicando quién se encargará de ejecutarla. Si, transcurridos dos meses (o el plazo fijado por el juez), la Administración no cumple, el afectado puede solicitar al juez el cumplimiento forzoso.

Excepciones al Cumplimiento de Sentencias:

Existen algunas excepciones que permiten no cumplir la sentencia, aunque son muy limitadas y deben ser justificadas:

• Cuando es física o legalmente imposible.
• Si pone en riesgo derechos de otras personas.
• Si causa un grave conflicto (por ejemplo, de orden público, guerra o crisis económica grave).

Objeto del Proceso Contencioso-Administrativo

Objeto Formal del Proceso

El objeto formal del proceso se refiere a lo que se le pide al juez que decida, es decir, las pretensiones concretas del demandante.

• La petición principal suele ser que se declare si el acto administrativo impugnado es o no conforme a Derecho, lo que a menudo implica la anulación total o parcial del acto.
• Además, puede existir peticiones complementarias, como el reconocimiento de un derecho o una situación jurídica concreta (por ejemplo, que se conceda una ayuda denegada), o que se ordene a la Administración actuar de determinada manera, como indemnizar por los daños causados.

El juez solo puede pronunciarse sobre lo que se le ha pedido, respetando el principio de congruencia. No obstante, en algunos casos, puede actuar de oficio para completar argumentos si detecta que falta algo importante, pero siempre dentro de ciertos límites.

Objeto Material del Proceso

El objeto material del proceso contencioso-administrativo es un acto administrativo. Esto incluye tanto actos expresos como presuntos, ya sea porque la Administración ha dejado de dictar un acto que debía emitir, o porque ha actuado de hecho sin emitir un acto formal. En definitiva, lo que se puede impugnar en este proceso es cualquier forma de actuación –o inacción– de la Administración sujeta al Derecho Administrativo.

Actos Administrativos Impugnables

Según el artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), se pueden recurrir los actos expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa. Estos pueden ser:

• Actos definitivos: Aquellos que resuelven el fondo de un asunto.
• Actos de trámite: Solo si afectan directamente al fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento, causan indefensión o un perjuicio irreparable.

Los más comunes son los actos administrativos no normativos, tanto expresos como presuntos por silencio administrativo. Deben ser definitivos y no susceptibles de recurso administrativo obligatorio. Además, no pueden ser una reproducción de actos anteriores que ya sean firmes o consentidos, tal como prohíbe el artículo 28 de la LJCA.

Impugnación de Disposiciones Generales

También se pueden impugnar directamente las disposiciones generales, como reglamentos, e incluso Decretos Legislativos ultra vires (que exceden los límites de la delegación legislativa).

Según el artículo 26.1 de la LJCA, es posible impugnar actos que se basen en reglamentos por considerarlos contrarios a Derecho. Esto se conoce como recurso indirecto contra reglamentos: se ataca un acto, pero por la ilegalidad del reglamento que lo fundamenta. Y aunque no se haya impugnado el reglamento en su día, se puede atacar su aplicación en un caso concreto.

Inactividad de la Administración

El artículo 29 de la LJCA permite presentar recurso cuando la Administración, estando obligada a realizar una prestación a favor de alguien, no lo hace. Si transcurren tres meses desde que se reclama esa obligación y no se actúa ni se alcanza un acuerdo, se puede acudir al contencioso-administrativo.

También se puede recurrir si la Administración no ejecuta actos firmes en el plazo de un mes desde que se pide su cumplimiento. En definitiva, la inactividad contraria a la ley es impugnable.

Vía de Hecho

El artículo 30 de la LJCA regula la vía de hecho. Si la Administración actúa sin seguir el procedimiento legal establecido –por ejemplo, ocupando un terreno sin haber expropiado previamente–, el interesado puede requerirle que cese esa actuación. Si en 10 días no hay respuesta o la Administración no cesa, el afectado puede interponer recurso contencioso-administrativo directamente. La ley protege así a los ciudadanos frente a actuaciones arbitrarias de la Administración.

La Expropiación Forzosa

Proceso de la Expropiación Forzosa

La expropiación forzosa implica privar a alguien de su propiedad o derechos patrimoniales por razones de utilidad pública o interés social. Para que sea válida, debe existir una declaración previa que justifique esa necesidad.

El procedimiento comienza con el acuerdo de necesidad de ocupación, que requiere trámites previos como:

• Identificar los bienes y titulares afectados.
• Someter esa lista a información pública durante 15 días para la presentación de alegaciones.
• Resolver las alegaciones en 20 días.

Tras estos pasos, se adopta el acuerdo de necesidad de ocupación, que debe notificarse y publicarse. Solo cuando este acuerdo es firme, se puede proceder a fijar el justiprecio. Y solo después de pagar o consignar el justiprecio, la Administración puede tomar posesión del bien. La toma de posesión implica la transferencia del bien o derecho a la Administración y su afectación al uso público.

Jurado Provincial de Expropiación

El Jurado Provincial de Expropiación es el órgano encargado de determinar el justiprecio de los bienes expropiados en cada provincia. Su función principal es valorar objetivamente los bienes o derechos y resolver las discrepancias entre la Administración y los afectados.

Está presidido por el Delegado de Economía y Hacienda o su representante, e integrado por técnicos y representantes tanto de la Administración como de los expropiados. Su procedimiento comienza con la solicitud de expropiación, continúa con las alegaciones de los afectados y los peritajes, y culmina en una resolución que fija el valor a pagar. Este órgano garantiza un proceso justo y equitativo para compensar a los expropiados.

Derechos del Expropiado

El expropiado cuenta con varios derechos fundamentales durante el proceso de expropiación:

• Presentar alegaciones para corregir errores o para oponerse al fondo o la forma del procedimiento, según el artículo 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa.
• Una vez determinado el justiprecio, tiene derecho a recibir el pago en un máximo de seis meses, con intereses legales en caso de demora.
• Puede recurrir en caso de vía de hecho, es decir, si se le priva del bien sin cumplir los pasos legales establecidos.
• Existe el derecho de reversión: si no se da al bien el uso previsto inicialmente, el expropiado puede solicitar su devolución.
• El pago debe realizarse sin costes añadidos para el expropiado.
• Hasta que no se fije el justiprecio por el Jurado, la Administración no está obligada a pagar, salvo que se haya pactado previamente un precio. Solo tras el pago o consignación puede ocuparse la finca.
• Además, si el expediente de expropiación es anulado por ser nulo, el expropiado tiene derecho a ser indemnizado por los daños sufridos, siempre que los justifique debidamente.