Prerrogativas de la Administración en los Contratos Administrativos: Ley 9/2017

Las prerrogativas de la Administración en los contratos administrativos, según la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, son facultades excepcionales que permiten al órgano de contratación actuar con ciertos privilegios frente al contratista, en defensa del interés público. Estas prerrogativas están reconocidas legalmente y se traducen en una serie de poderes que no se permiten entre partes en el Derecho privado, como son:

• La interpretación del contrato.
• Su modificación unilateral.
• La resolución.
• La suspensión de la ejecución.
• La determinación de la responsabilidad del contratista.
• Las facultades de inspección durante la ejecución.

La Interpretación del Contrato y Resolución de Dudas

Una de las prerrogativas más destacadas es la facultad de interpretar el contrato y resolver las dudas que surjan en su cumplimiento. Esta competencia, que en el Derecho civil requeriría acuerdo entre las partes, recae aquí exclusivamente en la Administración. La ejecución del contrato debe ajustarse a lo previsto en los pliegos y a la interpretación del órgano de contratación.

El artículo 97 del Reglamento General de Contratos establece que la resolución de estas incidencias debe realizarse con audiencia del contratista e informe del servicio jurídico, finalizando con una resolución motivada. Como regla general, la tramitación de estas cuestiones no paraliza el contrato, salvo que razones de interés público o la naturaleza del problema lo justifiquen.

La Modificación Unilateral del Contrato

La modificación del contrato es otra de las prerrogativas esenciales. Está regulada en los artículos 203 y siguientes de la Ley 9/2017, y solo puede ejercerse por razones de interés público, en los casos y forma establecidos en la normativa.

El artículo 204 permite modificaciones durante la vigencia del contrato siempre que estén previstas en los pliegos de cláusulas administrativas, con un límite del 20% del precio inicial. Estas cláusulas deben estar redactadas de manera clara, precisa e inequívoca, y detallar con exactitud el alcance, los límites y las condiciones para su aplicación, sin alterar la naturaleza global del contrato ni establecer precios unitarios nuevos.

El artículo 205, por su parte, prevé la posibilidad de modificar el contrato sin que la modificación esté contemplada en el pliego, pero únicamente en casos excepcionales, como la necesidad de incluir prestaciones adicionales o ante circunstancias imprevisibles. En todos los casos, el procedimiento a seguir está regulado en el artículo 191, y las modificaciones deben formalizarse y publicarse conforme a lo dispuesto en los artículos 153, 207 y 63 de la Ley.

Si la modificación necesaria no se ajusta a ninguno de estos supuestos, debe resolverse el contrato y convocarse una nueva licitación, salvo que concurran circunstancias como la seguridad, el servicio público o la ruina del bien, según prevé el artículo 213.6.

La Resolución Anticipada del Contrato

La resolución del contrato también constituye una prerrogativa extraordinaria del órgano de contratación. Puede acordarse por causas establecidas legalmente o por aquellas previstas en el pliego o contrato. A través de este mecanismo, la Administración puede poner fin al contrato de forma anticipada, sin perjuicio del derecho del contratista a impugnar la decisión. Aunque lo normal es que el contrato finalice tras su ejecución completa, la Ley contempla tanto causas generales aplicables a todo tipo de contratos como causas específicas para contratos concretos. La decisión de resolver el contrato exige seguir un procedimiento administrativo que garantiza la participación y los derechos del contratista.

Otras Facultades Administrativas: Suspensión, Responsabilidad e Inspección

Por último, la Administración dispone de otras facultades vinculadas a estas prerrogativas, como la posibilidad de suspender la ejecución del contrato por motivos fundados, declarar la responsabilidad del contratista por incumplimientos contractuales o ejercer labores de inspección durante su ejecución, con el objetivo de asegurar el cumplimiento del contrato en los términos establecidos.

Regulación y Competencia en el Marco Jurídico Europeo y Nacional

En el ámbito de la Unión Europea, la regulación se entiende como la intervención del Estado en la economía mediante normas jurídicas generales que fijan el marco en el que deben operar los agentes del mercado. Su objetivo es establecer controles previos que eviten prácticas desleales y garanticen el correcto funcionamiento del mercado, sin sustituir la iniciativa privada. Se trata de ordenar jurídicamente la actividad económica mediante medidas como la fijación de condiciones de entrada y salida de los sectores, requisitos de calidad o la creación de órganos de control. Esta función reguladora no determina cómo debe realizarse la actividad económica, pero sí fija las bases jurídicas y de supervisión. Así, regulación y competencia son dos conceptos distintos pero complementarios, cuya adecuada articulación garantiza la seguridad jurídica.

Fundamentos Constitucionales de la Regulación Económica

La regulación encuentra su fundamento en el principio de libertad de empresa (art. 38 CE) y en el marco de la Constitución Económica, entendida como el conjunto de normas, principios y valores económicos incorporados a la Constitución formal, aplicables a la actividad y relaciones económicas y financieras. Esta idea, de origen alemán, ha sido recogida por el Tribunal Constitucional (TC) como los principios básicos del orden económico, que deben aplicarse de forma unitaria. Uno de sus principales objetivos es garantizar que el ejercicio de la libertad de empresa se realice dentro de unos márgenes mínimos de ordenación jurídica, tanto a nivel nacional como comunitario.

La Competencia como Pilar del Modelo Económico Europeo

En este contexto, la competencia constituye un elemento esencial del modelo económico europeo. El artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y el artículo 120 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) recogen la defensa de la competencia como uno de los principios fundamentales de la acción institucional. Es la Comisión Europea quien ostenta la competencia para controlar prácticas como las concentraciones empresariales o la competencia desleal, conforme a los Reglamentos (CE) 1/2003 y 139/2004.

En el plano nacional, el Estado es el competente para legislar en materia de defensa de la competencia (art. 149.1.13.ª CE), tal como estableció la STC 208/1999. Sin embargo, las Comunidades Autónomas pueden asumir funciones ejecutivas en sus respectivos territorios, siempre que sus Estatutos lo contemplen, lo que permite un control más próximo del mercado interno. No obstante, debe garantizarse cierta armonía en la aplicación del marco normativo para proteger de forma efectiva al consumidor en todo el territorio nacional.

Tipos de Regulación: Sustitutiva y Promotora

La regulación puede adoptar dos formas principales:

• La regulación sustitutiva es de carácter preventivo y se identifica con funciones administrativas de vigilancia y control, como la policía administrativa. Su finalidad es evitar que se produzcan desequilibrios antes de que ocurran.
• La regulación promotora se aplica en sectores especialmente intervenidos, estableciendo condiciones para el acceso, ejercicio y salida del mercado.

La Defensa de la Competencia: Concepto y Objetivos

La defensa de la competencia forma parte del derecho mercantil y tiene como objetivo prohibir conductas empresariales que perjudiquen la libre competencia, equilibrando la libertad de empresa con los intereses colectivos y públicos. Según el TC (STC de 11 de noviembre de 2011), comprende todas las normas destinadas a preservar la libertad de competencia mediante la prevención y sanción de conductas que impidan su desarrollo. Busca así proteger el funcionamiento estable y eficaz del mercado frente a prácticas restrictivas.

Instrumentos Clave de la Ley de Defensa de la Competencia (Ley 15/2007)

La Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, establece tres instrumentos principales de intervención:

• Concentraciones empresariales: Consisten en la unión de empresas para aumentar su poder de mercado. Se regulan en los artículos 7 y 8 de la Ley y su reglamento establece los criterios para valorar la cuota de mercado y el volumen de negocio.
• Ayudas públicas: Su concesión puede alterar la libre competencia si no están debidamente justificadas. Se regulan en la Ley 38/2003, de Subvenciones, y la CNMC se encarga de su control y evaluación, conforme al artículo 11 de la LDC.
• Conductas restrictivas: Como los acuerdos colusorios (art. 1 LDC), el abuso de posición dominante (art. 2 LDC) y el falseamiento de la competencia por actos desleales que afecten al interés público (art. 3 LDC). Estas conductas pueden incluir fijación de precios, limitación de producción, trato discriminatorio o promociones exclusivas.

Instrumentos de Regulación y Supervisión de la Administración Pública

Los instrumentos de la regulación u ordenación administrativa son aquellos mediante los cuales la Administración Pública (AP) actúa para establecer el marco jurídico de sectores económicos.

Normas con Rango de Ley y Reglamentos

En primer lugar, destacan las normas con rango de ley, vinculadas al principio de reserva de ley, ya que toda actividad reguladora que afecte a derechos fundamentales, como la libertad de empresa o la propiedad privada, debe basarse en una norma legal.

En segundo lugar, están los reglamentos, dictados por el Gobierno o los ministros, que concretan la actividad normativa.

Autoridades Administrativas Independientes y Circulares

También se incluyen las autoridades administrativas independientes, que pueden emitir circulares para complementar la regulación, aunque, en principio, su función es supervisora, no reguladora. Excepcionalmente, pueden dictar normas con valor normativo cuando así se les atribuya por ley o por el Derecho de la UE, en virtud del artículo 93 CE.

Los Planes como Instrumentos de Planificación Económica

En tercer lugar, encontramos los planes, que son instrumentos complejos de planificación económica y territorial, con influencia normativa en sectores concretos como el urbanismo o los recursos naturales. Aunque no existe una regulación general sobre planificación en nuestro ordenamiento, estos planes tienen gran relevancia en la ordenación de la actividad económica en ámbitos sectoriales y territoriales, como ocurre con los planes urbanísticos o el Documento de Regulación Aeroportuaria de AENA.

Actuaciones Administrativas con Discrecionalidad Configuradora

También constituyen instrumentos de regulación otras actuaciones administrativas que implican discrecionalidad configuradora. Estas se refieren a decisiones concretas, como las concesiones, en las que la AP pondera el interés general frente a intereses particulares. En este sentido, puede distinguirse entre:

• Autorizaciones regladas: En las que el solicitante tiene derecho a obtenerla si cumple los requisitos.
• Autorizaciones discrecionales: Que dependen de la valoración administrativa del interés general, constituyendo una forma efectiva de regulación del sector.

Instrumentos de Supervisión Administrativa: Fases y Herramientas

Por otro lado, los instrumentos de supervisión administrativa permiten controlar el cumplimiento de las normas en sectores regulados y se caracterizan por un menor grado de discrecionalidad. Aunque la AP dispone de cierto margen de apreciación, especialmente en cuestiones técnicas, su actuación está sujeta al principio de legalidad.

La supervisión se articula en tres fases principales:

• El control previo, que incluye autorizaciones y comunicaciones.
• El seguimiento continuado de la actividad de los sujetos supervisados.
• Las medidas correctoras, que pueden culminar en la imposición de sanciones, sin que ello implique necesariamente la expulsión del agente económico del mercado.

La Autorización Administrativa y Obligaciones de Comunicación

Uno de los principales instrumentos de supervisión es la autorización administrativa, que habilita al sujeto a realizar una actividad compatible con el interés general. Esta autorización crea un vínculo continuado entre el sujeto autorizado y la Administración, que se extiende mientras se mantenga la actividad. También existen las obligaciones de comunicación, que no requieren aprobación previa, pero facultan a la Administración para prohibir la actividad si no cumple con los requisitos legales.

La Potestad Sancionadora: Prevención y Efectividad

La potestad sancionadora es el instrumento final y garantiza la efectividad del sistema. Tiene una doble finalidad preventiva: disuadir al infractor (prevención especial) y al conjunto del sector (prevención general), protegiendo así bienes jurídicos colectivos o difusos.

Inspección y Requerimientos de Información

La inspección y los requerimientos de información constituyen otra herramienta esencial. La AP puede solicitar toda la información necesaria para verificar el cumplimiento normativo. Esta potestad se ejerce mediante:

• Inspección directa, que puede requerir el auxilio judicial si afecta a derechos fundamentales como la inviolabilidad del domicilio.
• Obligaciones de información periódica, por las cuales los sujetos supervisados deben remitir datos sobre su actividad.

En conjunto, estos instrumentos permiten a la Administración establecer el marco jurídico y controlar su cumplimiento, garantizando así el correcto funcionamiento de los sectores económicos regulados, la protección del interés general y la transparencia del sistema económico.

Servicios de Interés Económico General (SIEG): Concepto y Regulación

Los Servicios de Interés Económico General (SIEG) son actividades de naturaleza económica que los poderes públicos consideran esenciales para los ciudadanos, por lo que deben prestarse incluso en ausencia de incentivos suficientes del mercado. Incluyen sectores como el transporte, la energía, las telecomunicaciones o los servicios postales, y están sujetos a obligaciones específicas de servicio público.

Los SIEG en el Marco de la Unión Europea

En el ámbito de la Unión Europea, el Tratado de Lisboa reconoce expresamente los SIEG, a través del artículo 14 del TFUE y de un Protocolo específico, y permite a las instituciones europeas adoptar reglamentos sobre su gestión. Aunque las normas del mercado y la competencia siguen siendo aplicables, los Estados miembros pueden organizar libremente estos servicios, siempre que las exigencias del interés general no se vean comprometidas.

Definición Doctrinal y Propósito de los SIEG

Según la doctrina, como la de Maíllo, los SIEG son servicios que deben garantizarse aunque el mercado no responda de forma eficiente. En este sentido, la intervención pública asegura condiciones mínimas de prestación, con fines como la eficacia económica, la cohesión social o territorial y la protección de los ciudadanos.

Caracteres Esenciales de los SIEG según la Comisión Europea

La Comisión Europea, en su Libro Verde, identifica varios caracteres esenciales de los SIEG:

• Universalidad: Los servicios deben prestarse con calidad suficiente, en todo el territorio y a un precio asequible, independientemente de la localización del usuario. Esta exigencia supone, por ejemplo, que el servicio postal llegue a zonas remotas. La Ley General de Telecomunicaciones de 2015 recoge este principio en el ámbito nacional.
• Continuidad: El servicio debe prestarse de manera ininterrumpida. Aunque en algunos sectores (como el postal) esta obligación es implícita, en otros (como el eléctrico) se permite expresamente que los Estados impongan dicha exigencia, conciliándola con derechos como el de huelga.
• Calidad: La regulación debe fijar, supervisar y garantizar el cumplimiento de estándares de calidad, como seguridad, transparencia y exactitud en la facturación. Corresponde a los Estados establecer estos niveles, aunque la UE puede definir criterios mínimos.
• Asequibilidad: Los servicios deben tener un precio accesible para todos. Aunque no existe una definición cerrada, los Estados pueden usar indicadores como la penetración del servicio o el coste de una “cesta de clientes”. Si es necesario, pueden concederse ayudas o subvenciones.
• Protección de consumidores y usuarios: Los usuarios deben contar con garantías como la calidad del servicio, la seguridad, la transparencia y la participación en su evaluación. Estos derechos se recogen en varias comunicaciones de la Comisión desde el año 2000.

Elementos Complementarios de los SIEG

Otros elementos complementarios incluyen la seguridad del suministro, el acceso a las redes, el pluralismo informativo o la protección del medio ambiente.

Técnicas de Regulación: La Evaluación de los SIEG

En cuanto a las técnicas de regulación, la evaluación adquiere un papel clave. Dada su importancia para la economía y la calidad de vida, la Comisión Europea aplica varias formas de control:

• La evaluación sectorial, aplicada a industrias en red liberalizadas (como energía o telecomunicaciones).
• La evaluación horizontal, de carácter intersectorial, realizada anualmente.
• Los Eurobarómetros y estudios cualitativos, que miden la satisfacción de los usuarios con los SIEG.

Estas evaluaciones tienen un enfoque multidisciplinar e implican a todos los actores interesados (usuarios, operadores, autoridades). Los resultados se recogen en informes que se remiten al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al público en general.

Responsabilidad de Evaluación y Supervisión: Rol de los Estados Miembros

La responsabilidad de evaluación y supervisión recae principalmente en los Estados miembros, dado que son quienes prestan o regulan estos servicios. La Comisión Europea recomienda que estas funciones se ejerzan a través de autoridades independientes, aunque no lo exige formalmente. En España, aunque existen organismos supervisores, el Gobierno conserva una posición central en esta tarea.

Ayudas Públicas (Ayudas de Estado): Regulación y Control en la UE

Las ayudas públicas son intervenciones financieras o fiscales otorgadas por el Estado o con fondos públicos que pueden alterar el funcionamiento normal del mercado, generar distorsiones de la competencia y afectar negativamente al bienestar económico general. Aunque su finalidad sea legítima (como promover el crecimiento o corregir desigualdades), deben someterse a control para evitar efectos negativos sobre la libre competencia.

Definición y Elementos Clave de las Ayudas de Estado (Art. 107.1 TFUE)

Según el artículo 107.1 del TFUE, se considera ayuda de Estado cualquier ventaja concedida por el Estado o mediante fondos estatales, de forma selectiva, que falsee o amenace con falsear la competencia y afecte a los intercambios entre Estados miembros. Esta definición abarca tanto subvenciones directas como préstamos, ventajas fiscales, precios preferenciales en bienes y servicios, o garantías públicas que mejoran artificialmente la posición de una empresa.

Elementos Constitutivos de una Ayuda de Estado Ilegal

Existen cuatro elementos clave que deben concurrir para que una ayuda sea contraria al Derecho de la UE:

• Origen público: La ayuda debe provenir del Estado o de fondos públicos, incluyendo Administraciones locales, autonómicas, empresas públicas o fondos generales del sector público.
• Ventaja selectiva: La medida debe favorecer a ciertas empresas, sectores o territorios frente a otros. Si la medida es general y no selectiva, no se considera ayuda estatal.
• Efecto sobre los intercambios: No es necesario que la empresa beneficiaria opere en varios países; basta con que la medida pueda afectar potencialmente al comercio entre Estados miembros.
• Falseamiento (real o potencial) de la competencia: No se exige una distorsión actual, sino que se admite la posibilidad de que la ayuda amenace con alterarla.

La Obligación de Notificación Previa (Standstill) y su Control Judicial

Además, las ayudas deben notificarse previamente a la Comisión Europea, conforme a la obligación de standstill establecida en el artículo 108.3 TFUE, que impide ejecutar una ayuda nueva sin autorización. Esta norma protege los derechos de los particulares y permite a los jueces nacionales intervenir si se concede una ayuda ilegal.

Cuando un juez detecta una ayuda que no ha sido notificada o autorizada, debe analizar si se trata de una ayuda nueva (no cubierta por un régimen aprobado) y si existe alguna excepción aplicable, como las ayudas de minimis (hasta 200.000€ en tres años) o las exenciones por categorías (formación, empleo, PYMES…), que están autorizadas automáticamente.

Actuación de los Tribunales Nacionales ante Ayudas Ilegales

En caso de ayuda ilegal, los tribunales nacionales pueden:

• Impedir su concesión.
• Ordenar su devolución.
• Exigir el pago de intereses por el tiempo en que la ayuda fue disfrutada ilegalmente.
• Imponer indemnizaciones a favor de competidores afectados.
• Adoptar medidas cautelares como la suspensión del pago, para garantizar la eficacia del artículo 108.3 TFUE, según doctrina del TJUE (asunto SFEI, 1996).

Consecuencias Sustantivas: Nulidad y Devolución de Ayudas Ilegales

En cuanto al Derecho sustantivo, el incumplimiento del artículo 108.3 TFUE conlleva la nulidad de los actos administrativos o privados que conceden la ayuda. El juez nacional debe identificar la medida concreta (como en el caso GEMO, 2003) y declarar su nulidad, lo que generalmente implica la devolución de la ayuda. También debe impedir que se haga efectivo el pago si este aún no se ha producido.

Rol de la CNMC en el Control de Ayudas Públicas en España

Por último, corresponde a la CNMC en España, según el artículo 11 de la Ley de Defensa de la Competencia, realizar el seguimiento y evaluación de las ayudas públicas para prevenir distorsiones injustificadas y garantizar un funcionamiento eficiente del mercado.