Actos Administrativos: Concepto y Elementos Esenciales

En el ámbito del Derecho Administrativo, es fundamental comprender la distinción entre diversos conceptos:

• Hecho: Suceso o acaecimiento de la realidad.
• Acto: Suceso o acaecimiento de la realidad en el que interviene la voluntad humana.
• Hecho Jurídico: Suceso o acaecimiento de la realidad que produce efectos jurídicos.
• Acto Jurídico: Suceso o acaecimiento de la realidad en el que interviene la voluntad humana y produce efectos jurídicos.
• Acto Administrativo: Según la doctrina, como la de Zanobini o Eduardo García de Enterría, se define como “Cualquier declaración de conocimiento, voluntad, deseo o juicio realizada por un órgano de la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa.”

Requisitos Esenciales de los Actos Administrativos

1. Motivación

   Todos los actos administrativos pueden ser motivados. Sin embargo, una serie de actos deben serlo necesariamente por imperativo legal, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Estos incluyen:

   • Los actos que limiten derechos o intereses legítimos.
   • Las resoluciones de los recursos administrativos.
   • Los actos administrativos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
   • Los actos administrativos que adopten medidas provisionales.
   • Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia.
   • Los que rechacen las pruebas propuestas por los interesados.
   • Los que resuelvan procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial de la Administración.
   • Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo por disposición legal o reglamentaria.

   La motivación obliga a expresar los hechos y los fundamentos de derecho por los que se dicta el acto. Como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 37/1982, de 16 de junio, “Y esta explicación debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto y poder, en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derechos o intereses.”

2. Forma

   El principio general es que los actos administrativos se producen por escrito, preferentemente a través de medios electrónicos, salvo que la ley exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. Así lo establece el artículo 36 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. No obstante, en el Derecho Administrativo también se permiten los actos verbales.

3. Clases de Actos Administrativos

   • Actos Favorables y de Gravamen

     Los actos favorables son aquellos que benefician los derechos o intereses legítimos (ejemplos: autorizaciones, admisiones, concesiones o subvenciones). Por otro lado, los actos de gravamen son los que limitan los derechos o intereses legítimos (ejemplos: sanciones o expropiaciones).

   • Actos Resolutorios y de Trámite

     Los actos resolutorios son los que ponen fin a un procedimiento. Los actos de trámite son los que se dictan dentro del procedimiento (por ejemplo, un acto por el que se da audiencia a los interesados o se solicita un informe).

     En general, solo son recurribles los actos resolutorios. Los actos de trámite solo son recurribles cuando determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento (por ejemplo, un acto que ordene el archivo del expediente) o causen indefensión o perjuicio irreparable para los derechos o intereses legítimos (por ejemplo, un acto que acuerde que no se va a dar el trámite de audiencia).

   • Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa y Actos que No Ponen Fin a la Vía Administrativa

     Los actos que ponen fin a la vía administrativa son aquellos contra los que no cabe recurso administrativo y que, por tanto, pueden ser recurridos directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

     Los actos que no ponen fin a la vía administrativa son aquellos contra los que cabe recurso administrativo. En estos casos, no se puede acudir al recurso contencioso-administrativo ante la jurisdicción hasta que no se agoten dichos recursos administrativos.

   • Actos Constitutivos y Declarativos

     Los actos constitutivos son los que innovan las relaciones jurídicas (por ejemplo, un nombramiento). Los actos declarativos son los que certifican, acreditan o inscriben en registros administrativos sin alterar las relaciones jurídicas (por ejemplo, el certificado de un registro).

El Silencio Administrativo

El silencio administrativo es la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento administrativo. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que todos los procedimientos administrativos tienen un plazo máximo para su resolución, remitiéndose a la normativa reguladora de cada procedimiento específico.

Este silencio administrativo puede ser positivo o negativo. El silencio positivo es el que favorece al interesado, y el negativo el que le perjudica, según lo dispuesto en la normativa reguladora de cada procedimiento.

Causas de Nulidad y Anulabilidad de los Actos Administrativos

La nulidad de los actos administrativos se produce por una serie de causas reguladas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Son causas de nulidad:

• Las que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (artículos 14 a 29 de la Constitución Española).
• Los que se dicten por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. (Los que se dicten por incompetencia jerárquica serán anulables).
• Los actos administrativos que tengan un contenido imposible. La imposibilidad puede ser física o jurídica.
• Los actos que sean constitutivos de delito.
• Los actos que se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Estas normas esenciales han sido precisadas por el Tribunal Supremo, por ejemplo, en su sentencia de 3 de marzo de 1978, incluyendo la falta de convocatoria, la falta de orden del día, la falta de quórum (el número mínimo de personas necesarias) o el incumplimiento de la mayoría en la votación.
• Cualquier acto que sea contrario a una norma con rango de ley, ya sea estatal o autonómica.

Las causas de anulabilidad, que hacen que los actos sean susceptibles de ser declarados nulos, están reguladas en el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Son anulables:

• Los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico distinta de los casos de nulidad.
• También son anulables los actos que incurran en desviación de poder. Son aquellos que se dictan para fines distintos de los previstos por el ordenamiento jurídico.

Contratos y Convenios Administrativos

• Contratos Administrativos

  Los contratos administrativos son acuerdos de contenido patrimonial en los que existen intereses contrapuestos entre las dos partes. Están regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que establece reglas especiales distintas de las que rigen los contratos entre particulares.

• Convenios Administrativos

  El convenio administrativo es un acuerdo entre dos partes cuando se persigue un fin común de interés general. Está regulado en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

En ambos casos, es necesario que al menos una de las partes sea una Administración Pública.

El Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo es la serie o sucesión de trámites a través de los cuales se producen los actos administrativos y que tiene por objeto garantizar los derechos e intereses de los ciudadanos.

Regulación del Procedimiento Administrativo

• Artículo 105 de la Constitución Española (CE)

  Establece que:

  • “La ley regulará la audiencia de los interesados en el procedimiento de elaboración de los actos administrativos que les afecten.”
  • “La ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.”
  • “La ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos.”

• Artículo 149.1.18 de la Constitución Española (CE)

  Dispone que: “El Estado tiene competencia exclusiva para legislar sobre el procedimiento administrativo común (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.”

Principios del Procedimiento Administrativo

Los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución Española son:

1. Principio de oficialidad: El procedimiento se impulsa de oficio, es decir, por la propia Administración en todos sus trámites.
2. Principio antiformalista: En el procedimiento se imponen requisitos mínimos a las actuaciones de los interesados, admitiéndose con carácter general la subsanación de errores.
3. Principio de impugnabilidad de los actos administrativos: Todos los actos administrativos son susceptibles de recurso y, en última instancia, de control judicial.
4. Principio de confianza legítima: La Administración debe respetar la confianza del ciudadano sobre su actuación, basada en actos anteriores.
5. Principio de buena fe.
6. Principio de gestión electrónica de los procedimientos: Obliga a las Administraciones Públicas a disponer de un registro electrónico.

Fases del Procedimiento Administrativo

1. La Iniciación

   El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, es decir, por la propia Administración, o a solicitud del propio interesado. Cuando sea a solicitud del interesado, puede hacerse en los impresos o modelos oficiales (cuando estén establecidos) o por medio de un escrito que debe cumplir con los siguientes requisitos:

   • Nombre y apellidos del interesado, o su representante.
   • El medio electrónico o lugar físico en el que se desea que se practiquen las notificaciones.
   • Los hechos, las razones y la petición en la que se concrete la solicitud.
   • El lugar y la fecha.
   • La firma o acreditación de la voluntad por cualquier medio (ej. firma electrónica).

   El escrito puede presentarse en el registro de la Administración a la que se dirige y también en otras Administraciones.

2. La Tramitación

   1. Los Plazos

      • Cuando se señalen por días, se entiende que son días hábiles, excluyendo sábados, domingos y festivos.
      • Si el plazo vence en un día inhábil, se prorroga al siguiente día hábil.
      • Cuando se señalen por meses o por años, se cuentan de fecha a fecha (ej., del 30/06 al 30/07).

   2. La Lengua de los Procedimientos

      Dado que el artículo 3 de la Constitución Española reconoce varias lenguas oficiales, los ciudadanos tienen derecho a utilizar dichas lenguas en sus relaciones con la Administración (artículo 15 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

   3. Las Alegaciones

      Aunque el procedimiento se haya iniciado de oficio o a solicitud de los interesados, estos podrán presentar las alegaciones y documentos que consideren oportunos en cualquier momento del procedimiento.

   4. Los Informes

      Si se prevé la emisión de informes en el procedimiento administrativo, la regla general es que deben emitirse en un plazo de 10 días. Los informes pueden ser de las siguientes clases:

      • Preceptivos (aquellos que la ley exige que se realicen) o facultativos (aquellos que el órgano puede solicitar si lo considera útil).
      • Vinculantes (la resolución debe seguir el criterio del informe) o no vinculantes (la resolución puede o no seguir el criterio del informe).

      Por norma general, en el procedimiento administrativo suelen ser facultativos y no vinculantes.

   5. La Información Pública

      Significa que, cuando el procedimiento pueda afectar a intereses colectivos (profesionales, económicos y sociales), la legislación puede imponer, o el órgano administrativo puede acordar, un periodo de información pública. Este se publica en el Boletín Oficial correspondiente, permitiendo a dichos colectivos presentar las alegaciones que consideren oportunas.

   6. Las Pruebas

      Todas las pruebas solicitadas por los interesados deben admitirse, salvo que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

3. Terminación del Procedimiento Administrativo

   El procedimiento administrativo puede terminar de diferentes maneras:

   • Por resolución expresa: Acto administrativo expreso que decide sobre el procedimiento.
   • Por silencio administrativo: Ausencia de resolución expresa.
   • Por acuerdo.
   • Por desistimiento: Declaración de voluntad del interesado de no continuar con el procedimiento. Implica que el procedimiento podrá seguir o iniciarse nuevamente si el interesado sigue siendo titular del derecho y está en plazo.
   • Por renuncia: Hace referencia a la renuncia al derecho en el que se basa la petición, por lo que el procedimiento no podrá volver a iniciarse.
   • Por caducidad: Es la terminación del procedimiento en los siguientes casos: cuando se ha iniciado a solicitud del interesado y se paraliza por causas imputables a este; o cuando se ha iniciado de oficio y se paraliza por inactividad de la Administración.

4. Las Notificaciones

   Las notificaciones son el acto por el que se pone en conocimiento de los interesados el contenido de otro acto anteriormente dictado. La notificación deberá contener:

   • El texto íntegro del acto que se notifica, con indicación de si es definitivo en la vía administrativa o no;
   • Los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el mismo;
   • El órgano ante el que deben interponerse; y
   • El plazo de interposición.

   La notificación se practicará preferentemente por medios electrónicos (o, si se realiza por correo, con certificado y acuse de recibo).