Principio de Culpabilidad en el Derecho Administrativo

Supone la imputación y el dolo o culpa en la acción o conducta sancionable. En este sentido, el art. 28.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) establece que solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Se trata de un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de la conducta constitutiva de sanción administrativa (voluntariedad, intencionalidad): dolo o culpa.

También hay que comprobar la culpabilidad respecto de las circunstancias agravantes.

Esto quiere decir que la sanción solo puede dirigirse al infractor con imposibilidad de trasladar la responsabilidad a otra persona, aunque esto no impide que sujetos distintos del autor material de la infracción se puedan también considerar autores de la misma por no haberla evitado pudiendo y debiendo hacerlo.

Responsabilidad de las Personas Jurídicas

La ley admite la responsabilidad de las personas jurídicas (art. 28.1 LRJSP: posible imputación de responsabilidad). En este sentido, el Tribunal Constitucional (STC de 19 de diciembre de 1991) ha señalado que, aunque en ellas falta el elemento volitivo en sentido estricto, no falta la capacidad de infracción de normas a las que están sometidas. Esto se debe a la mayor solvencia de la persona jurídica frente a sus miembros o empleados.

Exclusión de la Sanción por Resultado

La exigencia de dolo o culpa excluye la posibilidad de sanción por resultado; es decir, el mero desarrollo del hecho constitutivo de infracción no es válido para sancionar, sino que debe analizarse si la comisión de la infracción es culpable. Debe probarse el dolo o culpa de la conducta infractora y las circunstancias que la agravan.

Ejemplo: Un carnicero al que uno de sus proveedores le engaña entregando una documentación falsa y la carne que le envía no pasa los controles sanitarios; en este caso, la Administración no puede sancionar al carnicero porque no hubo dolo ni negligencia (comprobó las inspecciones y fue engañado).

Autoría Múltiple

En los casos de autoría múltiple (art. 28.3 LRJSP), la responsabilidad será solidaria cuando la infracción se refiera al cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de ley que corresponda a varias personas conjuntamente. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se individualizará en función del grado de participación de cada responsable.

En todo caso, la Administración debe motivar específicamente donde se colegie la existencia de culpabilidad sin que pueda invertir la carga de la prueba; es decir, sin que el interesado tenga que probar la falta de culpabilidad.

La responsabilidad derivada de la comisión de una infracción es compatible con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada a su estado original.

Principio de Proporcionalidad

El art. 29.3 LRJSP establece que en la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción.

Obligaciones del Principio de Proporcionalidad

Este principio obliga a:

• Adecuar el hecho a la sanción que se va a imponer: El principio de proporcionalidad funciona a un doble nivel:

  1. Configuración del sistema o configuración normativa: En la determinación normativa del régimen sancionador (tipificar infracciones y sanciones).
  2. Aplicación: Imposición de sanciones.

• Moderación y funcionalidad: Las sanciones deben ser estrictamente necesarias para atender a la doble finalidad (represiva y preventiva).

• Discrecionalidad limitada y controlada: Hay discrecionalidad en la decisión del quantum de sanción, pero siempre dentro de unos márgenes susceptibles de revisión jurisdiccional en base a distinta apreciación. Debe haber motivación y, si falta la motivación o esta es cuestionable, puede recurrirse.

• Técnicas de adecuación entre gravedad del hecho y sanción: El art. 29.3 LRJSP establece una serie de criterios que deben observarse en la graduación de la sanción:

  1. Grado de culpabilidad e intencionalidad.
  2. Continuidad o persistencia en la conducta infractora.
  3. Naturaleza de los perjuicios causados.
  4. Reincidencia por la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

• Moderación parcial: No puede ser más beneficiosa la comisión de la infracción que el cumplimiento de las normas infringidas.

• Concurrencia de infracciones: Se aplica la más grave.

Salvo casos de manifiesta inidoneidad e inadecuación, es difícil impugnar una ley por razón del principio de proporcionalidad.

Principio Non Bis In Idem

Se trata de un principio general del Derecho derivado del principio de legalidad y tipicidad del art. 25 de la Constitución Española (CE).

El art. 31 LRJSP establece una prohibición de duplicidad al disponer que no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Precisiones y Garantías

• Necesaria identidad de sujeto, hecho y fundamento.
• Sanciones de autoprotección: Más allá de la relación de sujeción general que tenemos todos los administrados respecto a la Administración, los funcionarios están especialmente sujetos a ella y, por tanto, la Administración tiene una supremacía especial sobre ellos (sujeción especial). En este sentido, la Administración puede interponer contra sus empleados sanciones de autoprotección que son sanciones disciplinarias. Si uno de estos sujetos comete un delito y es sancionado penalmente y disciplinariamente, no se vulnera el non bis in idem porque el fundamento es distinto (penal = sanción por la conducta; disciplinaria = proteger la Administración).

Este principio tiene también una garantía formal o de carácter procesal, de manera que el mismo hecho no puede ser objeto simultáneamente de dos procedimientos distintos sancionadores (penal y administrativo), dándole prioridad al proceso penal con suspensión del procedimiento administrativo hasta resolución firme penal. Si se produce la condena penal, no podrá haber sanción administrativa; pero si hay absolución en el proceso penal, sí cabe la incoación del procedimiento sancionador administrativo, aunque los hechos probados en vía penal vinculan a la Administración (art. 77 LPAC).