Responsabilidad Administrativa Extracontractual

Requisitos Materiales del Daño: Efectivo, Evaluable, Individualizable y Antijurídico

Las Administraciones Públicas pueden generar diferentes tipos de daños:

1. Dictando actos administrativos. Ejemplo: revocando ilegalmente una licencia de apertura de un establecimiento.
2. Llevando a cabo actuaciones de ejecución material. Ejemplo: intervención quirúrgica en un hospital público que ocasiona daños al paciente.
3. Omisión de un deber de actuación. Ejemplo: retraso injustificado en las obras de una calle que reducen drásticamente el negocio de los comercios.

Pero para que surja la responsabilidad administrativa no basta con que el daño se haya ocasionado; además, es preciso que reúna ciertos requisitos:

1. Daño efectivo: No resultan indemnizables las meras expectativas de derecho. Por consiguiente, puede repararse el daño emergente y el lucro cesante, pero no meras suposiciones o expectativas de futuro.
2. Daño evaluable económicamente: Impide la reparación de daños carentes de reflejo patrimonial. Ha de demostrarse la realidad del daño y su cuantía. Sin embargo, la jurisprudencia entiende indemnizables los daños físicos o morales.
3. Daño individualizable: No resultan indemnizables las cargas generales que pesen sobre la colectividad.

Daño Antijurídico

El daño reúne este requisito cuando el interesado no tiene el deber jurídico de soportarlo:

1. Por una parte, pueden existir obligaciones constitucionales que determinan el carácter jurídico de las limitaciones patrimoniales que conllevan: es el caso de los tributos, o de las prestaciones personales forzosas, como los deberes de colaboración que pueden imponerse en casos de catástrofes. En cambio, cuando no se trata de deberes generales, sino de la imposición de una restricción patrimonial específica a un ciudadano o grupo, el daño es indemnizable.
2. Por otra parte, se producen ciertas incomodidades inherentes a la existencia de los servicios públicos, que deben ser soportadas por los afectados sin derecho a reparación.
3. Sí son indemnizables los daños desproporcionados, es decir, los que no cabe esperar de una determinada actuación administrativa.
4. La anulación de un acto administrativo no supone necesariamente que se indemnice a los ciudadanos que se hayan visto afectados por su aplicación.
5. Cuando se declara inconstitucional una norma con rango de ley, los daños que hayan causado los actos administrativos derivados de su aplicación deben suponerse antijurídicos y resultan, por tanto, indemnizables.

La Relación de Causalidad

Para que surja el deber de reparación, el daño generado deberá encontrarse vinculado con la actividad de la Administración en una relación de causa-efecto.

En ese sentido, la relación de causalidad puede interrumpirse o debilitarse debido a tres circunstancias diferentes:

1. Culpa de la víctima: El propio sujeto lesionado ha podido realizar alguna acción que interrumpa el vínculo causal o lo atempere. En ocasiones, la culpa de la víctima puede ser la única causa del daño y exonerar de responsabilidad a la Administración.
2. Culpa de un tercero: En el mismo sentido, un sujeto distinto del perjudicado ha podido influir en la generación del daño. La jurisprudencia contencioso-administrativa ha exonerado de responsabilidad a la Administración cuando los daños alegados en la reclamación traen causa de la culpa de un tercero.
3. Fuerza mayor: El sistema de responsabilidad administrativa consiente la reparación de los daños generados por caso fortuito, pero no los producidos por fuerza mayor. La fuerza mayor es un hecho exterior e irresistible, ante el que no puede sobreponerse quien lo soporta.

La Reparación del Daño: Clases de Reparación

1. Reparación in natura: Consiste en la compensación en especie de los daños y perjuicios. Es procedente que esta se sustituya por una compensación en especie cuando resulte más adecuado para lograr la reparación y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado. Por tanto, la Ley acertadamente subordina la restitutio in natura a la conformidad de la víctima.
2. Reparación sustitutiva: Consiste en la compensación en metálico de los daños y perjuicios. El principal problema que se plantea consiste en determinar el importe de la indemnización. El alcance de la indemnización debe ser diferente según se trate del funcionamiento normal del servicio o funcionamiento anormal, debiendo la Administración en este caso resarcir todos los daños que conocidamente se deriven, incluso los directos.

Valoración de los Daños

Daños Materiales

Ante la ausencia de reglas legales, la jurisprudencia venía ateniéndose al valor real de los bienes en el momento de causarse los daños. En cambio, la Ley 30/1992 estableció que la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes del mercado. Es decir, la Ley ordena la utilización de módulos objetivos, normalmente inferiores a los valores de mercado, si bien inmediatamente ordena su ponderación con estos.

Daños Personales

En los casos de daños personales (como lesiones físicas, psíquicas y el fallecimiento mismo) la jurisprudencia calculaba el importe de la indemnización teniendo en cuenta una serie de factores: la edad del fallecido, sus ingresos anuales, las cargas familiares, las expectativas profesionales fundadas, así como otros módulos objetivos semejantes ponderados con arreglo al principio de equidad.

Momento de Fijación de la Indemnización y Demora en el Abono

Artículo 34 LRJSP

1. Solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar. Serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.
2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.
3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, siempre que exista acuerdo con el interesado.

Expropiación Forzosa

El interés del Estado es el interés general. Por ejemplo, cuando el poder público construye una carretera, no tiene todo ese terreno, por lo que tiene que recurrir a la expropiación forzosa porque el precio de todos estos terrenos sería desorbitante.

Artículo 33 de la Constitución Española

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

La Constitución Española establece la expropiación forzosa tras la propiedad privada. El derecho de propiedad establecido en el Derecho Romano era un derecho absoluto. Ahora, en la CE, se reconoce una propiedad que tiene una función social, por lo que la propiedad no es un derecho absoluto actualmente.

Solo con la función social no es suficiente para la expropiación forzosa, sino que, como dice el artículo 33 de la CE, es necesaria la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

La expropiación forzosa supone la privación de la propiedad, no la mera limitación. La CE establece que esto solo se puede hacer en algunos casos y cumpliendo algunos requisitos. Las notas más distintivas de la expropiación están en el artículo 33 de la CE, aunque también hay una ley que lo regula y un reglamento.

La CE le da el máximo rango de valor a la expropiación forzosa. La ley de reforma agraria establecía una serie de obligaciones y solo establecía que, en caso de que no se llevaran a cabo, podrían expropiarse. El TC, respecto a esto, dijo que era necesario saber si los titulares de las fincas a las que les estaba afectando la ley tenían el poder de disposición. Si la ley les privaba del poder de disponer. Las notas características de la propiedad para la posibilidad de la expropiación era el poder de disposición. Una propiedad en la que a su titular no se le reconoce el poder de disposición ya no es el titular. Pero, además, de acuerdo con la CE, se necesita para la expropiación que tenga una finalidad social y darle una indemnización.

La expropiación forzosa no puede satisfacer un interés particular mediante la apropiación de un bien. Existe la posibilidad de que, de forma excepcional, el Estado utilice un bien sin el consentimiento de su titular, ejemplo: la DANA.

Carácter Singular

La expropiación consiste en una privación singular, en el sacrificio o privación de bienes o derechos concretos y determinados. Esta característica diferencia a la expropiación de la noción de «límites», que delimitan legalmente el contorno del derecho de la propiedad, y que no son indemnizables por formar parte del contenido mismo de este a partir de la «función social» del derecho.

Carácter Coactivo

Es un acto o medida acordada imperativa y unilateralmente. Aun en el caso de avenencia del expropiado o mutuo acuerdo en la determinación del justiprecio, ello no afecta a la decisión administrativa, pues la declaración de utilidad pública o interés social y de necesidad de ocupación preexisten a aquella posibilidad de avenencia.

Carácter Real

La expropiación afecta no a la persona del propietario, sino a un bien o derecho patrimonial.

Carácter Formal

El ejercicio de la potestad expropiatoria ha de sujetarse a un determinado procedimiento, legalmente reglado y que cumple una función esencial de garantía jurídica del interés público, esto es, garantizar que en cada caso concurre el fin de la expropiación, así como del sujeto cuya situación patrimonial resulte afectada. En última instancia, la actuación ablatoria de la Administración al margen del cauce procedimental constituye una vía de hecho.

Elementos de la Expropiación Forzosa: Los Sujetos

Expropiante

Es el titular de la potestad expropiatoria, que al tratarse de una potestad pública debe ser siempre un Ente Público. Ahora bien, para la legitimidad del ejercicio de esta potestad exorbitante desde el plano del sujeto expropiante no es suficiente que la Administración que ejerce la potestad expropiatoria la tenga atribuida legalmente. Es preciso, además, que la expropiación sea instrumento necesario para la consecución de aquellos concretos fines públicos que la Administración expropiante tiene encomendados, de manera que podamos considerarlos propios de su giro o tráfico, por estar recogidos dentro del ámbito de sus competencias. Solo puede ser ejercitada por aquella Administración que, entre todas las posibles, la Ley ha decidido que se encargue de su concreta satisfacción.

Expropiado

Es el sujeto titular de derechos o intereses sobre el bien objeto de expropiación. La condición de expropiado es, pues, una cualidad ob rem, es decir, determinada por su relación con el objeto de la expropiación. En la expropiación se contempla, en primer y principal lugar, el bien que interesa, mientras que su titular pasa a un segundo plano. En tal sentido, cualquier sujeto, ya sea público o privado, puede tener la condición de expropiado. Igualmente, si una vez iniciado el procedimiento expropiatorio el bien objeto de la expropiación es transmitido a un tercero adquirente, este se subroga en la condición de expropiado. En todo caso, la presencia del expropiado en el procedimiento expropiatorio es esencial, de modo que si se prescinde de él el procedimiento sería nulo.

Beneficiario

Es el sujeto que adquiere el bien o derecho objeto de expropiación. Normalmente será la propia Administración expropiante, pero puede ocurrir que sea un tercero:

1. Tradicionalmente se entendía que si la expropiación tiene por causa una utilidad pública, el beneficiario podrá ser una Administración especializada o un concesionario de un servicio público.
2. Si la expropiación tiene por causa un interés social, el beneficiario podrá ser un particular.

Causa o Fin de la Expropiación

La causa expropiandi presenta dos modalidades:

1. Utilidad pública: Constituye la finalidad que tradicionalmente justifica la expropiación respecto a las exigencias del funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios. Se trata de la causa expropiatoria originaria.
2. Interés social: Consiste en un interés prevalente al del expropiado y que no puede englobarse en la cláusula anterior. Según la LEF, existirá causa de interés social cuando se haya declarado específicamente por una ley la oportunidad de que un bien o una clase de bienes se utilicen en el sentido positivo de una determinada función social y el propietario incumpla esta directiva. Asimismo, la finalidad de la expropiación puede no ser exclusivamente el incumplimiento de sus deberes por parte del propietario, sino también la cobertura de una situación de desequilibrio social.

Formas de la Causa Expropiandi

• Declaraciones legales específicas: La ley, de modo singular, en cada caso, realiza la declaración de utilidad pública o interés social para bienes concretos. Ejemplo: para determinados bienes históricos.
• Declaraciones legales genéricas: La ley efectúa la declaración de utilidad pública o interés social respecto a un grupo o categoría determinada de obras, servicios o concesiones u otros fines de interés social.
• Declaraciones legales implícitas: La LEF admitió, de modo excepcional, que la declaración legal de utilidad pública se entenderá implícita respecto a la expropiación de inmuebles, en las aprobaciones de los planes de obras y servicios públicos de las Administraciones territoriales.

Objeto de la Potestad Expropiatoria

Tradicionalmente: los bienes inmuebles, pero actualmente ya cualquier bien patrimonial, muebles o inmuebles. El objeto de la propiedad expropiatoria es el elemento objetivo.

El Procedimiento Expropiatorio

Un carácter esencial de la expropiación es el elemento formal. Se requiere seguir todo el procedimiento expropiatorio determinado en la ley.

Fases del Procedimiento Expropiatorio

Declaración de Necesidad de Ocupación

Consiste en determinar qué bienes concretos van a ser expropiados. Solo se puede declarar la necesidad de ocupación de aquellos bienes que sean necesarios. Esta declaración se publica y se notifica a las personas interesadas. El Estado lo notifica a las personas de las que conoce su domicilio. Se utiliza para que los interesados estén en el proceso. El beneficiario formula una redacción, periodo de información pública… Los notificados en el proceso pueden interponer recursos.

El Justiprecio

Tradicionalmente, la compensación económica por el sacrificio de la situación jurídica patrimonial objeto de la expropiación se configuraba como un verdadero presupuesto para que pudiera producirse el efecto traslativo de la titularidad del bien, lo cual se expresaba en la regla del «previo pago», regla que todavía luce en el Código. La Administración va a tender casi siempre a la baja. El expropiado va a tender en sentido contrario. El catastro es lo que se usa para valorar los bienes inmuebles; el valor catastral está muy por debajo del valor de mercado del bien inmueble. Si las dos partes están de acuerdo en el justiprecio, se firma un acta y ya está, pero esto ocurre muy pocas veces.

Si el expropiado no está conforme, puede recurrir ante el Jurado Provincial y después ante la jurisdicción. El Jurado Provincial de Expropiación no es un órgano jurisdiccional, aunque lo presida un juez; no es un jurado propiamente dicho, es un órgano de la Administración. Así, el jurado lo que dicta es un acto administrativo. La resolución del Jurado Provincial se recurre ante los jueces del Tribunal Contencioso-Administrativo.

En la Administración hay una serie de órganos que, sin ser parte del poder judicial, tienen una independencia funcional que les permite funcionar con un alto grado de autonomía. El Jurado Provincial de Expropiación es un órgano que tiene una composición heterogénea; el juez que preside el Jurado Provincial no dicta sentencia, no están actuando como jueces. Existe un representante de la expropiación. Hay también un representante de la sociedad civil a través, por ejemplo, de notarios y agentes de la propiedad urbana que conocen el sector. Este jurado ve la valoración que ha hecho la Administración y decide sobre esto. El suelo de la indemnización, el mínimo es lo que dice la Administración y el techo es lo que dice el expropiado; el jurado no puede decidir ni por encima ni por debajo de esto. Las decisiones del jurado deben ser motivadas. El jurado siempre suele decir más de lo que dice la Administración.

La Expropiación Urgente

La LEF incorporó esta modalidad que se caracteriza por la inmediata ocupación y toma de posesión de los bienes sin haberse determinado previamente el justiprecio. Con la única exigencia de un acta previa que obliga al abono de un llamado «depósito previo».

Fases de la Expropiación Urgente

1. La fijación del justiprecio.
2. La ocupación del bien.

Las Garantías del Expropiado

Los Intereses de Demora

Transcurridos 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin haberse determinado por la resolución definitiva el justo precio de los bienes, la Administración expropiante culpable de la demora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, y una vez que el justiprecio haya sido efectuado.

La jurisprudencia tiene declarado reiteradamente que el cómputo de los intereses legales debe hacerse hasta que se pague efectivamente el justiprecio. Por su parte, en la expropiación por urgencia, la LEF obliga a computar los intereses legales desde la fecha en que se ocuparon efectivamente los bienes, con independencia de la fecha en que se fije y se abone el justiprecio.

La Retasación

Si el retraso en el abono del justiprecio es prolongado, puede suceder que no baste el cómputo de los intereses por demora para garantizar la necesaria correspondencia entre el justiprecio y el bien expropiado. Para evitar esta injusticia, la LEF dispuso la caducidad de la valoración a los 2 años e incorporó como garantía adicional la obligación de efectuar una nueva valoración (retasación). Según la jurisprudencia, esta institución no es una mera actualización del justiprecio, ni es una adaptación o reajuste de los datos entonces tenidos en cuenta a la coyuntura económica actual, sino que consiste en la fijación de un nuevo justiprecio, mediante una valoración del bien expropiado, con arreglo a los rasgos jurídicos del mismo.

Ahora bien, la jurisprudencia ha precisado que, puesto que la retasación tiene como principal finalidad garantizar la posición patrimonial del expropiado, resultaría absurda cualquier interpretación que permitiera señalar un nuevo justiprecio inferior al fijado inicialmente, pues el propietario-expropiado tuvo que soportar las consecuencias adversas de la demora en el pago del justo precio, y consiguientemente no puede resultar más perjudicado por el retraso de la Administración en el pago. Como consecuencia de ello, el justiprecio originariamente fijado opera como un «mínimo garantizado» cuando al momento de solicitarse la retasación el valor de los bienes expropiados disminuya en el mercado.

En concreto, según la LEF: «Si transcurrieran 4 años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o se consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación».

Incluso es posible una cadena de retasaciones por el transcurso continuado de períodos de 4 años. En todo caso, una vez efectuado el pago o realizada la consignación, aunque haya transcurrido el plazo de 4 años, no procederá el derecho a la retasación.

El Derecho de Reversión

La reversión consiste en un derecho que, según la LEF, asiste al expropiado para recuperar todo o parte de los bienes expropiados, cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, o cuando «desaparece la afectación». La reversión se producirá en los siguientes supuestos:

• Cuando no se ejecute la obra o no se establezca el servicio.
• Cuando, realizada la obra, quede alguna parte sobrante de los bienes expropiados.
• Cuando desaparezca la afectación de los bienes y derechos a las obras y servicios que motivaron la expropiación.

Cuando proceda la reversión, el ejercicio del derecho de reversión debe producirse dentro de los 3 meses siguientes a que la Administración haya notificado, de forma expresa, a los expropiados su propósito de no ejecutar la obra o implantar el servicio, la existencia de sobrantes o la desafectación de los bienes o derechos objeto de la expropiación. Sin embargo, la situación más habitual es que la Administración no efectúe ninguna declaración expresa, ni notifique a los interesados la concurrencia de alguna de las causas de reversión. En estos casos, la LEF establece otros plazos especiales para el ejercicio de este derecho en defecto de notificación:

1. Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquellos.
2. Cuando hubieran transcurrido 5 años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
3. Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de 2 años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de estos ningún acto expreso para su reanudación.

El ejercicio del derecho de la reversión comporta el deber del expropiado de «restituir» a la Administración el valor de los bienes que recupera.

De este modo, no debe abonarse el precio real del bien en la fecha en la que se ejercita el derecho de reversión, sino devolver la cantidad en su momento abonada, con las actualizaciones que procedan. En todo caso, el previo pago o consignación del importe resultante se configura como un requisito indispensable para el ejercicio del derecho de reversión y para poder tomar posesión del bien revertido, debiendo producirse dentro de los 3 meses después de su determinación en la vía administrativa.

Si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho.

Finalmente, es posible que no sea viable la restitución in natura, en cuyo caso procede una indemnización sustitutoria, que se fijará en vía administrativa, conforme a los mecanismos de la LEF, es decir, convenio y, en su defecto, Jurado de Expropiación.

Indemnización de los Daños y Perjuicios Ocasionados al Expropiado

En caso de anulación del procedimiento expropiatorio o de vía de hecho, la primera consecuencia es la restitución in natura de los bienes y derechos expropiados. Cuando no sea posible la ejecución in natura, la falta de devolución de los bienes debe compensarse mediante la correspondiente indemnización sustitutoria, que tiene un carácter subsidiario y a la que solamente cabe acudir ante la imposibilidad material de devolución.

El expropiado podrá tener derecho a la indemnización de los daños y perjuicios causados por la actuación anulada, en cuanto ha supuesto una privación temporal del bien y en la medida que haya afectado a los derechos de uso, disfrute y disposición sobre el bien expropiado.

En caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que este acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones establecidas con carácter general.

Los Bienes de Dominio Público

Concepto y Naturaleza de los Bienes de Dominio Público

Según la LPAP (art. 5.1), son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.

La consideración de un bien como demanial exige 2 elementos:

• La titularidad en favor de una Administración.
• La afectación o destino a un uso o servicio público.

La doctrina clásica en nuestro país considera que el dominio público es una categoría de propiedad, tal como se desprendía del CC, que las diferentes Administraciones territoriales tienen sobre determinados bienes, en cuanto sometidos a un régimen jurídico exorbitante del Derecho Civil.

El Tribunal Constitucional, por su parte, considera que la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado.

Por todo, consideramos que la institución del dominio público se aprehende mejor como un conjunto coherente de potestades públicas ordenadas sobre determinadas categorías de bienes en aras de su conservación y uso público.

La Constitución establece que el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales deberá inspirarse en los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. La Constitución española, en su artículo 132.2, establece que los bienes de dominio público estatal son determinados por la ley, incluyendo la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Esta categoría no se limita únicamente a lo mencionado explícitamente en la Constitución. El Tribunal Constitucional ha afirmado que la propiedad privada no es absoluta ya que la riqueza del país está subordinada al interés general. Además, la Constitución permite al sector público reservar recursos esenciales, aunque esto no implica necesariamente su inclusión en el dominio público.

Categorías de Bienes de Dominio Público

• Natural: Incluye recursos naturales como aguas, costas y masas forestales.
• Instrumental/Artificial: Abarca infraestructuras de uso público como carreteras, puertos y aeropuertos.

La demanialización de esos bienes debe realizarse mediante ley estatal y solo el legislador estatal puede definirlos e integrarlos en el dominio público estatal.

Por otro lado, en el caso de bienes afectados a un servicio público específico, la titularidad del bien se considera accesoria a la gestión del servicio, y el legislador estatal o autonómico, según corresponda, es competente para regular estos servicios y determinar qué bienes pueden incluirse en el dominio público y en qué condiciones.

Clases de Bienes de Dominio Público: Bienes de Uso Público y de Servicio Público

• Bienes de uso público: Aparte de la mayoría de los que integran el demanio marítimo e hidráulico, los caminos, las calles, paseos, puentes, parques y «demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general». Ejemplo: los terrenos ocupados por las carreteras del Estado.
• Bienes de servicio público: Los edificios públicos en los que se alojan los órganos del Estado, de las CCAA y de las Entidades Locales, y, en general, los que sirven de soporte a la prestación de cualquier servicio público, tales como «hospitales, museos, centros educativos, cementerios, elementos de transporte…». Se trata, pues, de una categoría muy amplia, tanto que si se parte de un concepto lato de servicio público como equivalente a actuación administrativa, todos los bienes de titularidad pública serían demaniales. Sin embargo, como por esta categoría los bienes patrimoniales de la Administración serían absorbidos, se especifica que se incluyen únicamente los bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos.

La Afectación de los Bienes al Dominio Público

El elemento decisivo para calificar un bien como perteneciente al dominio público es la afectación a alguno de los fines que determinan la demanialidad. La afectación, por tanto, determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público.

• Afectación ope legis: La afectación de los bienes que componen el dominio natural, como los ríos y sus cauces, los acuíferos subterráneos, la zona marítimo-terrestre, las playas y los recursos mineros, se produce directamente por la ley. Estos bienes son calificados como de dominio público debido a sus características físicas, lo que impide que puedan ser objeto de propiedad privada o patrimonio administrativo. Sin embargo, la delimitación de los límites de estos bienes puede requerir actos administrativos, como los de deslinde, para determinar, por ejemplo, el alcance del cauce de un río o de la zona marítimo-terrestre. Estos actos no afectan el destino de un bien para uso público, sino que son simplemente actos de constatación y acreditación.
• Afectación mediante acto formal: Para los bienes que conforman el dominio público artificial, es decir, aquellos que son considerados públicos debido a un destino específico pero que podrían no serlo bajo otras circunstancias, se requiere un procedimiento formal de afectación individualizado para su inclusión en el dominio público. Este procedimiento es similar tanto para las Entidades Locales como para la Administración General del Estado, aunque los organismos y trámites específicos pueden variar.
• Afectación tácita: Esta afectación se entiende implícita mediante la aprobación de ciertos actos administrativos que presuponen el destino de un bien público a un uso o servicio público.
• Afectación presunta: Puede ocurrir sin la necesidad de un acto específico. La LRBRL establece esta afectación automática cuando los bienes patrimoniales se adscriben a un uso o servicio público durante más de 25 años.

Las Mutaciones Demaniales

Las mutaciones demaniales (el bien no cambia de naturaleza sino de titular) son los cambios que se producen en el estatuto jurídico de la demanialidad de un bien que continúa siendo de dominio público. Estos cambios pueden tener lugar por alteración del sujeto titular del bien o por modificaciones en su afectación.

• Mutaciones del sujeto titular: El cambio de titularidad puede obedecer a distintas razones. Así, la sucesión de una Administración por otra, que conlleva la subrogación en los derechos y potestades de aquella.
• Mutaciones de la afectación: Es típico el cambio de afectación de los terrenos expropiados en virtud de planes urbanísticos para dotaciones públicas, que cambian su destino mediante modificación del Plan. Algunas Leyes autonómicas prevén que la mutación demanial pueda producirse también por ley e incluso de manera presunta en virtud del destino continuado del bien a uso o servicio distinto del inicialmente previsto durante 2 o más años.

La Desafectación

La desafectación es la operación por la que un bien deja de pertenecer al dominio público; la Administración lo desafecta por sí misma y constata que ese bien ya no le es necesario. Así, la LPAP declara que los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público (al ser un bien patrimonial, un particular podrá adquirirlo).

• Desafectación mediante acto formal: Por lo general, la desafectación requiere un acto expreso, adoptado tras el correspondiente expediente administrativo. Incluso se requiere expediente y decisión expresa en el caso de los terrenos del dominio público marítimo deslindado que, por causas naturales, hayan perdido su condición de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre. De esta manera, el ordenamiento pretende tutelar el dominio público, previniendo frente a eventuales desafectaciones presuntas que pudieran legitimar usurpaciones por particulares.
• Desafectación tácita: Por un lado, se produce con ocasión de un acto de deslinde respecto de los bienes públicos sobrantes que no quedan incluidos en el dominio público. Supuesto distinto es el de la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana, cuando elimina el uso público de los terrenos, los cuales pasan al patrimonio de la Administración lo que permite su reversión. Además, la desafectación tácita puede producirse por hechos concluyentes. Ejemplo: la demolición de un edificio, o actos administrativos que impliquen un cambio de destino.
• La degradación del dominio público natural: Se trata de determinar si cuando un bien del demanio natural pierde su naturaleza. Ejemplo: una marisma se deseca. Cuando la degradación de los bienes es consecuencia de los procesos naturales, parece que la respuesta debe ser afirmativa.

Los Bienes Patrimoniales

Concepto

Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales.

Son bienes patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad local, no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad.

Bienes Comunales

Los bienes comunales no son ni de dominio público (aunque tienen cierto parecido con estos) ni patrimoniales.

Los bienes comunales de titularidad municipal tienen su origen en formas comunitarias de propiedad, especialmente de propiedad forestal, pertenecientes al tipo de la comunidad germánica indivisible. Bienes que fueron de la titularidad del común de los vecinos y destinados a su aprovechamiento por la comunidad vecinal.

Por su parte, la Constitución, aun cuando declara que la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público «y de los comunales», como si fuesen categorías diversas, añade que ambos tipos de bienes están sujetos a idénticos principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Así, el RBEL declaró: «Tienen la consideración de comunales aquellos bienes que, siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos». Es decir, se trata de unos bienes demaniales de uso común por los vecinos.

Potestad de Deslinde

Es la potestad que tienen las Administraciones Públicas para deslindar los bienes inmuebles, tanto demaniales como patrimoniales, de su patrimonio respecto a aquellos pertenecientes a terceros cuando existen imprecisiones en los límites entre ellos o indicios de usurpación.

La facultad de deslinde implica delimitar, mediante procedimientos técnicos, la finca o bien público en cuestión para mantener su integridad dentro del patrimonio público. A diferencia del deslinde entre fincas privadas colindantes, que se resuelve judicialmente en caso de desacuerdo entre los propietarios, la Administración puede llevar a cabo el deslinde de manera unilateral a través de un procedimiento administrativo.

Este proceso de deslinde es contradictorio y puede ser iniciado por la Administración de oficio o a solicitud de los propietarios de terrenos colindantes, quienes deben costear los gastos generados en este último caso. Se requiere justificar la necesidad de deslinde, ya sea porque no está realizado o porque la delimitación actual no es adecuada. El deslinde se lleva a cabo mediante operaciones materiales de comprobación y fijación provisional de los linderos, en las que pueden participar los interesados. Después de resolver las reclamaciones contra el acto de apeo, la Administración emite el acto de deslinde y ordena el señalamiento definitivo, es decir, la colocación de señales a lo largo de la línea perimetral que separa la finca deslindada. Una vez aprobado, el deslinde se inscribe en el Registro de la Propiedad.

Inembargabilidad de los Bienes Públicos

Aborda el principio de inembargabilidad de los bienes públicos, señalando que está expresamente reconocido en la CE para los bienes demaniales. Sin embargo, tradicionalmente se ha extendido este principio también a los bienes patrimoniales, basándose en disposiciones legales que prohibían a los órganos judiciales dictar providencias de embargo contra la Hacienda Pública, conocido como privilegio fiscal.

El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de las prohibiciones genéricas de embargo contra los bienes de la Administración, ya que vulneraban el derecho a la tutela judicial efectiva. Sin embargo, indica que la ley puede imponer límites a este derecho, sometiendo la ejecución de resoluciones judiciales contra la Administración a un procedimiento administrativo específico.

El Tribunal sostiene que la inembargabilidad puede justificarse para los fondos y caudales de la Administración, ya que están destinados al sostenimiento de un servicio o uso público. Esta protección se fundamenta en los principios de eficacia de la actuación administrativa y continuidad de los servicios públicos.

La LPAP establece que ningún tribunal puede dictar providencias de embargo contra los bienes patrimoniales cuando estén afectados a un servicio público, cuando sus rendimientos estén legalmente destinados a fines específicos, o cuando se trate de valores de sociedades estatales que prestan servicios de interés económico general.

Poderes Adjudicadores

Los poderes adjudicadores deben cumplir tres requisitos siguientes:

1. Que tengan personalidad jurídica propia. Dado que el concepto de poder adjudicador es funcional, el hecho de que la forma jurídica de un organismo sea privada, según el Derecho del país miembro, es irrelevante, pues lo fundamental es el tipo de actividad que realiza y cómo lo realiza. De lo contrario, se abriría una puerta para entidades las actuaciones de los poderes públicos. Por tanto, es indiferente que la personalidad sea de Derecho público o privado. Asimismo, en cuanto al acto de creación, se ha declarado que no es necesario que una entidad sea creada en virtud de un acto formal de institución de una administración pública.
2. Que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil.
3. Que uno o varios sujetos que, a su vez, tengan carácter de poder adjudicador (básicamente las Administraciones Públicas):
   • Financien mayoritariamente su actividad.
   • Controlen su gestión.
   • Nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de Administración, dirección o vigilancia.

Contratos Administrativos Típicos

Contrato de Obras

Conforme a la Ley, se entiende por «obra» el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble; así como la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural. La Ley incluye en este tipo contractual tanto la ejecución de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción del proyecto, como la realización de alguno de los trabajos, o la realización por cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante que ejerza una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.

La adjudicación de un contrato de obras requerirá la previa elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente «proyecto», que definirá con precisión el objeto del contrato. No obstante, el contrato de obras puede incluir también, de modo excepcional, la redacción del correspondiente proyecto, en cuyo caso se llevaría a cabo la adjudicación conjunta de proyecto y obra.

Contrato de Suministro

Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles. En todo caso, se consideran contratos de suministros los siguientes:

1. Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente.
2. Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se consideran contratos de servicios.
3. Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deben ser elaborados con arreglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad.

De otro lado, no tendrán la consideración de contrato de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables.

Contrato de Servicios

Son contratos de servicios aquellos cuyo objeto sean prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad, o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro, incluyendo aquellos en que el adjudicatario se obliga a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario.

Contrato de Concesión de Obras

El contrato de concesión de obras tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones del contrato de obras, incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquel consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio. El contrato, que ejecutará en todo caso a riesgo del contratista, conforme establece la Ley, se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión.

Contrato de Concesión de Servicios

Con arreglo a la Ley, las notas características del contrato de concesión de servicios son las siguientes:

1. Incluye a todos los poderes adjudicadores.
2. En cuanto a su objeto, mediante el contrato de concesión de servicios se encomienda a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de titularidad o competencia del poder adjudicador, siempre que sea susceptible de explotación económica.
3. Derecho a explotar los servicios objeto del contrato, o bien dicho derecho y el de percibir un precio. Ahora bien, el derecho de explotación de los servicios implicará la transferencia al concesionario del riesgo operacional, en los términos señalados para el contrato de concesión de obras.

Contratos Mixtos

Los contratos mixtos son los que contienen prestaciones correspondientes a dos o más contratos de distinto tipo. Ejemplo: prestaciones de un contrato de obra y de un contrato de suministro.

Con todo, debe reseñarse una excepción legal: como nos consta, la Ley admite, a título excepcional, que el contrato de obras puede tener por objeto también la redacción del proyecto.

Las Partes de la Contratación

El Contratista

Capacidad y Solvencia del Empresario

En general, solo podrán contratar con el sector público las personas naturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, no estén incursas en una prohibición de contratar, y acrediten su solvencia económica, financiera y técnica o profesional o, en los casos en que así lo exija la Ley, se encuentren debidamente clasificadas.

No podrán contratar con el sector público las personas en quienes concurran determinadas circunstancias, como haber sido condenadas mediante sentencia firme por delitos relacionados con la corrupción, fraudes, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, delitos contra los derechos de los trabajadores, delitos relativos a la ordenación del territorio…

En cuanto a la exigencia de solvencia, los empresarios deberán acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera y profesional o técnica que se determinen por el órgano de contratación.

Garantías Exigibles en la Contratación Pública

Sin perjuicio de la acreditación de la solvencia, el licitador que hubiera presentado la oferta económicamente más ventajosa deberá acreditar en el plazo que se señala, la constitución de la garantía definitiva. Generalmente, esta garantía debe prestarse para cada contrato y alcanza un 5% del importe de adjudicación. No obstante, en casos especiales, se puede imponer la prestación de una garantía complementaria del 5% del importe de adjudicación del contrato, pudiendo alcanzar la garantía total un 10% del precio del contrato.

Los Procedimientos de Contratación

Necesidad del Contrato

Mientras que los sujetos particulares, en ejercicio de la autonomía privada, pueden trabar libremente los contratos que consideren oportunos, la LCSP dispone que las entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, el primer paso en la preparación del contrato debe ser el de justificar su necesidad e idoneidad.

Consultas Preliminares

Finalidad

1. Regular cualquier incidencia para llegar a buen fin.
2. Cumplir de forma correcta el contrato.

El Expediente de Contratación: En Especial, los Pliegos de Cláusulas Administrativas y de Prescripciones Técnicas

Para la celebración de un contrato por la Administración habrá de contarse con un expediente, que se referirá a la totalidad del objeto del contrato, y en el que se incorporarán los siguientes documentos:

1. Pliego de cláusulas administrativas particulares: Un documento que establece estipulaciones jurídicas: derechos, obligaciones, planos, condiciones, etc.
2. El pliego de prescripciones técnicas: El expediente de los contratos de las Administraciones Públicas y de las PANAP debe incorporar, además del PCAP, el pliego de prescripciones técnicas, el cual debe contener las determinaciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la Ley.
3. El certificado de existencia de crédito o documento: Acredita la existencia de fondos con que afrontar la contratación, evitando que se llegue a licitar un contrato para el que no exista partida presupuestaria suficiente.
4. La memoria justificativa.

Formas de Tramitación del Procedimiento: Ordinaria y Urgente

Procedimiento Urgente

Se contempla para los contratos cuya celebración responda a una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. A tales efectos, el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por el órgano de contratación, debidamente motivada. Estos expedientes gozarán de preferencia para su despacho por todos los órganos implicados en su tramitación, y los plazos generales de los diferentes trámites, salvo excepciones, se reducen a la mitad.

La Adjudicación Directa de los Contratos

Contratos Menores

Los contratos menores son una categoría clásica en el Derecho de la contratación. Atienden a una ponderación entre la eficacia y la objetividad, relajando las reglas de tramitación y adjudicación para potenciar la eficiencia de la contratación.

Los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo tan solo con los requisitos formales de emitir un informe que justifique la necesidad del contrato, y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar los umbrales fijados en la norma. Asimismo, se requiere la aprobación del gasto o la incorporación al expediente de la factura correspondiente, aunque en el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así lo requieran. Por otro lado, los contratos menores no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga. Y, con objeto de impulsar la transparencia, la Ley obliga a publicar su adjudicación en el perfil del contratante, algo que anteriormente no era preceptivo. Esta publicidad se hará trimestralmente, pero en todo caso por orden alfabético de los empresarios, lo que permitirá no solo conocer la identidad de los sujetos que contratan directamente con la Administración, sino también efectuar con facilidad la suma de los contratos suscritos para verificar que no superen el máximo anual.

La Ejecución de los Contratos

Prerrogativas de la Administración en los Contratos Administrativos

La Ley enumera 3 prerrogativas en su art. 190:

1. La interpretación unilateral del contrato: Es una potestad que se reconoce a la Administración para que disipe las posibles dudas que plantee su cumplimiento. En el ámbito privado estas dudas se despejan de mutuo acuerdo entre las partes, y en caso de subsistir diferencias de criterio, es preciso dirimir mediante arbitraje o juicio, sin que existan decisiones ejecutorias en tanto se sustancia el litigio. En cambio, el contrato administrativo lo interpreta unilateralmente la Administración, mediante una decisión que se beneficia de todos los rasgos consustanciales a los actos administrativos: unilateralidad, ejecutividad y presunción de validez.
2. El ius variandi: Esto es, la potestad de modificar unilateralmente los contratos, que supone una notable excepción respecto al régimen aplicable en el Derecho privado, donde el contrato es la ley para las partes y no cabe su modificación unilateral por parte de una de ellas.
3. La resolución unilateral del contrato: Esta potestad se contempla para el caso de que resulte imposible ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, o la posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuar ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posible modificar el contrato. En caso de ejercicio de esta potestad, el contratista tiene derecho a una indemnización del 3% del precio del contrato.

Todas estas prerrogativas han de ejercerse previa la tramitación de un procedimiento administrativo, que tiene un régimen común, y algunas particularidades en función de la prerrogativa de que se trate.

El Procedimiento Común

1. Se debe conceder previa audiencia al contratista.
2. Es preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de:
   1. Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista.
   2. Modificaciones del contrato, cuando su cuantía aislada o conjuntamente, sea superior a un 20% del precio inicial del contrato, cuando este sea igual o superior a 6.000.000 euros.

En todo el sector público estatal los acuerdos deberán ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico correspondiente salvo en los casos previstos en los artículos 109 y 195.

La Ejecución de los Contratos Administrativos

Equilibrio Financiero del Contrato

La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, es decir, que debe asumir los cambios de circunstancias que perjudiquen sus expectativas de beneficio o incluso supongan pérdidas.

Excepciones al Principio de Riesgo y Ventura

• La fuerza mayor en el contrato de obras, que da derecho a indemnización por parte de la Administración.
• El factum principis, es decir, una decisión tomada por la propia Administración contratante al margen de la relación contractual que deriva consecuencias sobre la ejecución del contrato y le perjudica.

La Extinción de los Contratos

El Cumplimiento de los Contratos

El cumplimiento es el modo normal de terminación de los contratos, entendiéndose que se produce cuando ambas partes han cumplido sus respectivas obligaciones.

A partir de la fecha de recepción o conformidad comienza el plazo de garantía, que se establece en los pliegos y no puede ser inferior a 1 año en el contrato de obras; si transcurre sin incidentes se entenderá extinguida la responsabilidad del contratista. En el contrato de obras, ello no exonera de la responsabilidad por vicios ocultos de la construcción, que se extiende por 15 años.

En cuanto a los deberes de la Administración para el cumplimiento del contrato, tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los 30 días; y si se demorase, se contemplan compensaciones para el contratista:

1. A partir del cumplimiento de dicho plazo de 30 días deberá abonar al contratista los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de 30 días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.
2. Si la demora en el pago fuese superior a 4 meses, el contratista podrá proceder a la suspensión del cumplimiento del contrato, debiendo comunicar a la Administración tal circunstancia con 1 mes de antelación.
3. Si la demora de la Administración fuese superior a 6 meses, el contratista tendrá derecho, asimismo, a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le originen.

La Resolución de los Contratos

Aspectos Generales

Toda extinción del contrato que no tenga lugar por su cumplimiento se realizará mediante su resolución; concretamente se relacionan las siguientes causas de resolución:

1. La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista, sin perjuicio del supuesto de la sucesión del contratista.
2. La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.
3. El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista. Esta causa solo podrá tener lugar cuando no concurra otra causa de resolución que sea imputable al contratista, y siempre que razones de interés público hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato.
4. La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista; en todo caso, el retraso injustificado en cualquier actividad, por un plazo superior a un tercio del plazo de duración inicial del contrato, incluidas las posibles prórrogas.
5. La demora en el pago por parte de la Administración por plazo superior a 6 meses.
6. El incumplimiento de la obligación principal del contrato o de las restantes obligaciones contractuales esenciales, incluidas, en su caso, las condiciones especiales de ejecución del contrato.
7. La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato en ejercicio del ius variandi.
8. Las que se señalen específicamente en la Ley para cada categoría del contrato.
9. El impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por parte del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma, o el incumplimiento de las condiciones establecidas en los Convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también durante la ejecución del contrato.

La resolución del contrato se acordará mediante un acto expreso por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, siguiendo un procedimiento de carácter contradictorio.

Cuando la resolución se produzca por mutuo acuerdo, los derechos de las partes se acomodarán a lo válidamente estipulado por ellas.

El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del contrato le supondrá el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista. Cuando el contrato se resuelve por incumplimiento culpable del contratista, este deberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados.

Subvenciones

Las subvenciones son un campo abonado a la corrupción. La potestad de fomento se trata de fomentar actividades privadas que promuevan el interés general. Europa quiere fomentar la producción de productos agrícolas, favorecer productos comunitarios con ayudas.

La potestad de fomento favorece algunas actividades y no está discriminando porque todas las personas físicas o jurídicas que cumplan los requisitos para las subvenciones a todos se les podrá dar.

Concepto de Subvención

La Ley General de Subvenciones define la subvención. La entrega se realiza sin contraprestación directa del beneficiario. En las subvenciones no hay una contraprestación directa.

La entrega de esta disposición dineraria está sujeta a la adopción de un determinado comportamiento singular.

La naturaleza jurídica de una subvención es la de una donación modal según el TS. Está sometida al cumplimiento de un modo.

A usted se le concede la subvención, pero el Estado puede tener la potestad de ver si se ha empleado bien ese dinero. Si se ve que no lo ha cumplido, se debe solicitar el reintegro. El reintegro no tiene que ver con la potestad sancionadora, es la consecuencia obligada. No es ejercicio de la potestad sancionadora, aunque sí que cabe la potestad sancionadora más adelante. Tampoco es el reintegro una potestad revocatoria; no se puede revocar sin un procedimiento de oficio. Los actos declarativos a favor de los ciudadanos no se pueden revocar sin recurrir a los procedimientos de oficio; sí se pueden revocar los gravámenes. Pero cuando dicta un acto declarativo a favor de los ciudadanos no puede revocarlo a menos que sea nulo o anulable.

Como ha dictado un acto declarativo a su favor, tiene que realizar un procedimiento de oficio para revocarlo. En materia de subvenciones suele ocurrir como mala praxis cuando el beneficiario no ha cumplido; la consecuencia obligada de este cumplimiento nulo la Administración exige el reintegro, en el momento de emitir esta subvención esta era totalmente válida.

En los procedimientos de reintegro, se suele alegar presunción de inocencia (no se exige esto como sanción, ausencia de un proceso de revisión de oficio) y no hay un motivo de anulabilidad o anulación, sino que se produce en un momento posterior; estas alegaciones no son válidas ya que el reintegro no tiene carácter sancionador.

En relación con el Art. 37 de la Ley General de Subvenciones: en el apartado N dice que habrá de tener en cuenta que el beneficiario ha llevado a cabo actividades encaminadas al cumplimiento de su obligación. El TS dice que hay que aplicar un criterio de proporcionalidad, hay que tener en cuenta su intento de cumplimiento significativo. Si se ha hecho el 90% hay que devolver el 10%. Hay veces que no cabe este principio de proporcionalidad, por ejemplo, actividad de contratar un año de empleo, y les tiene 7 meses, no se aplica el principio de proporcionalidad. Se debe devolver todo. Pero en el caso de contratos de obra, etc., sí se aplica el principio de proporcionalidad.

Las subvenciones no prescriben hasta los 4 años. El Estado comprueba si se ha incumplido esta finalidad. No puede exigir el reintegro pasado este plazo.

Vicio que se cumple por parte de la Administración, los medios humanos y técnicos que tiene la Administración son limitados.

Si Europa da dinero a España, se demanda al Reino de España. Al Estado, por la cuenta que le trae, el Estado efectúa sus controles, pero tiene pocos medios. A veces se encuentra con que una ayuda concedida en un año determinado que se ha justificado en tiempo y al tiempo antes de que prescriba se le vuelve a pedir ya que intenta interrumpir la prescripción para recuperar el dinero; esto no es diligente. El requerimiento debe responder a una necesidad real. La Ley 39 no tiene obligación de presentar documentos que obren en perjuicio de esta.

La diligencia aducida por parte de la Administración mencionada no interrumpe el plazo de prescripción.

Art. 9 seguridad jurídica, el Estado no tiene derecho toda la vida a inspeccionar o a pedir documentos. Para el ejercicio de cualquier derecho existen unos plazos. Esta es la problemática habitual que plantean las subvenciones. El mal uso de las subvenciones es algo que sucede en todos los países, no solo nosotros.

Carácter finalista: Las subvenciones están destinadas a un fin.

Carácter reglado: Potestades regladas y discrecionales existen estas dos, pero las potestades regladas son aquellas que se basan en unas reglas. Las subvenciones no pueden ser discrecionales.

Procedimiento de Concesión de Subvenciones

1ª Fase: Requisitos Previos

• Aprobación de plan estratégico de subvenciones por la correspondiente Administración.
• Aprobación de la asignación presupuestaria.
• Aprobación de bases reguladoras:
  • Mediante norma reglamentaria: vigencia indefinida.
  • Mediante acto administrativo general (convocatoria): vigencia temporal.

2ª Fase: Iniciación

• Convocatoria aprobada por el órgano competente.
• Solicitud de concesión por parte de los interesados (trámite sucesivo a la convocatoria).

3ª Fase: Instrucción

• Petición de informes: pueden ser preceptivos o potestativos, y vinculantes o no, según lo dispuesto en las bases reguladoras.
• Preevaluación de solicitudes (potestativa): verificación de que el solicitante reúne los requisitos de la convocatoria.
• Evaluación de solicitudes: habrá de realizarse necesariamente por un órgano colegiado, que emite un informe y lo traslada al órgano instructor.
• Elaboración de una propuesta de resolución provisional por parte del órgano instructor del procedimiento.
• Notificación de la propuesta a los solicitantes y concesión de un plazo de 10 días para que presenten alegaciones.
• Propuesta de resolución definitiva.
• Notificación a los beneficiarios y reconocimiento de un plazo para que comuniquen su aceptación.

4ª Fase: Terminación

• Resolución definitiva.
• Notificación de la resolución definitiva.

Si se deniega, se agota la vía administrativa y pasaremos a la vía judicial.

Efectos de las Subvenciones

En las subvenciones una persona pide, la Administración la concede. No hay una contraprestación en sentido estricto por parte del beneficiario, pero sí hay una serie de obligaciones por parte del beneficiario.

Los fondos públicos no se pueden administrar como se quieran.

Las subvenciones son esencialmente finalistas, la subvención se entrega con una finalidad. La Administración que ha dado dinero al ciudadano es una, y el que lo entrega es otra. Por ejemplo, la empresa de transportes para fomentar el transporte colectivo puede establecerse desde Europa y que dé el dinero la UE para esta finalidad. Es obligación del beneficiario entregar el dinero al fin que se estableció. Ayudas para la creación de empleo, cuando se concede la subvención el beneficiario está obligado a realizar la finalidad para la que se entregó que es para el interés público. El beneficiario tiene la obligación de realizar la actividad a la que se ha comprometido. Cosas más importantes.

Potestad Sancionadora

La potestad sancionadora del Estado se ejercita en dos vertientes: el ejercicio del ius puniendi (derecho penal del Estado en un sentido amplio y en un sentido estricto), el ius puniendi del Estado se ejerce a través de la potestad sancionadora de la Administración. Cuando un juez penal impone una pena está castigando. También existe el ámbito civil.

La potestad sancionadora de la Administración es otra forma que tiene el Estado para ejercer el ius puniendi. Hay unas conductas que se consideran dañinas para la sociedad, pero no son materialmente tan graves.

Hay infracciones que la sociedad no considera tan graves y es otra forma de ejercicio del ius puniendi. La Administración entiende que se ha infringido alguna norma no penal, pero que debe ser sancionada. Se castigan infracciones que no se consideran tan graves, no pueden ser penas privativas de libertad.

Artículo 25 de la Constitución Española

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

A nivel constitucional las infracciones administrativas tienen el mismo nivel de legislación, se regulan en la CE.

Artículo 24 de la Constitución Española

Presunción de inocencia: la Administración tiene que probar que yo he cometido la infracción. En los procedimientos sancionadores no puede producirse indefensión. Si se produce indefensión, se debe anular la resolución.

La potestad sancionadora administrativa la ejercen órganos de la Administración en un procedimiento sancionador por parte de la Administración que tiene similitudes con el proceso penal.

La competencia para sancionar la tiene quien tiene la competencia material sobre la materia. ¿Qué se puede sancionar? Aquellas que estén establecidas por la ley. Tendrán que ser conductas contrarias a una ley, pero que materialmente se entiende que son menos graves que los delitos. No puede ser que una infracción administrativa sea más grave que un delito.

Muchas veces se trata de una mera infracción formal, muchas veces son meramente formales. Esto no sucede así en las penales. Los delitos casi todos son de resultado, pero en el caso de las infracciones administrativas pueden ser de resultado, de peligro y formales.

Tiene que ser antijurídica (contraria al orden público), típica (está regulada en una norma legal) y culpable. En cualquier infracción administrativa se requieren estos tres requisitos.

En derecho penal se habla de reserva de ley, no se puede establecer una pena sin que esté tipificado en la norma. En el derecho administrativo es así, pero tampoco del todo, esta reserva de ley no es tan absoluta. El reglamento puede ayudar, pero no establecer los tipos.