La Decisión en Políticas Públicas

La decisión implica un acto de voluntad y la existencia de alternativas. Si no existe ese acto y no existen alternativas, no hay decisión.

Además de la voluntad y las alternativas, un tercer elemento fundamental es el proceso a través del cual se ha llegado a la elección final, es decir, la secuencia de acciones y de decisiones elementales que han acabado determinando su contenido.

Estudiar la decisión implica analizar los procesos decisionales, los mecanismos que llevan a “decidir decidir”, a evaluar y descartar alternativas, y a alcanzar un resultado final, que incluso puede ser “decidir no decidir”.

Esta observación añade un cuarto elemento: toda decisión debe implicar, al menos, una potencial transformación o cambio en el entorno.

Otro factor a considerar es si la elección se refiere a los medios o a los fines. Una decisión puede implicar la selección de los medios disponibles para alcanzar una meta u objetivo.

Otro aspecto relacionado con las decisiones son las consecuencias que la elección puede tener para quien la ejecuta. Este problema es crucial en las decisiones tomadas en la esfera pública, es decir, aquellas que afectan a toda una colectividad.

Entre las decisiones adoptadas en la esfera pública, adquieren particular relevancia las relativas a las políticas públicas (las decisiones de política), ya que representan la parte más visible y de mayor interés para los ciudadanos en relación con la actividad gubernamental.

Por consiguiente, siguiendo a Bruno Dente y Joan Subirats, podemos definir las decisiones de política como los procesos de elección entre diversas alternativas de solución para un problema colectivo, implicando así una transformación o alteración de los modos en que este es abordado.

Modelo Racional de Toma de Decisiones y su Corrección en una Racionalidad Limitada (Herbert Simon)

Las decisiones se basan en un decisor que elige la mejor alternativa, fundamentada en el conocimiento exhaustivo de las posibilidades de actuación y los efectos de cada una.

No obstante, Simon reconoció posteriormente las limitaciones de este modelo:

• De carácter psicológico: se derivan de la capacidad del decisor/es.
• Valores: quien decide lo hace rodeado de distintos valores, intereses y prejuicios.
• De carácter organizativo: se refiere a aquellas limitaciones que derivan de la propia organización de quien decide, como el tipo de estructura, su personal, etc.
• Los costes: la decisión conlleva el conocimiento e información de los costes tanto personales como materiales, que, traducidos en costes económicos, presentan una dificultad añadida para cualquier organización política.
• De carácter legal: estas limitaciones condicionan las posibilidades y áreas de actuación, como la existencia de marcos normativos superiores (la Constitución, etc.).
• Otro tipo de limitaciones: las derivadas, por ejemplo, de los condicionantes de políticas anteriores, de las expectativas y demandas de los ciudadanos, etc.

Modelo Incrementalista de Toma de Decisiones (Charles Lindblom)

Desde una postura contraria al proceso decisional como puramente racional, Lindblom busca explicarlo a partir de las limitaciones de los decisores, lo que reduce el espectro de opciones a considerar y limita las consecuencias de cada alternativa.

Según este modelo, las pautas en la toma de decisiones son las siguientes:

• Los decisores centran su atención en políticas que difieren incrementalmente de las anteriores, es decir, deciden sobre cambios en las políticas ya existentes que han resultado satisfactorias.
• Solo se toma en consideración un número relativamente pequeño de políticas alternativas.
• Solo se realiza una evaluación de las consecuencias importantes en cada alternativa.
• La decisión se basa en una serie de comparaciones sucesivas y limitadas, y se aleja de la improvisación.
• No hay una única solución al problema, sino una infinidad de intentos y acercamientos como consecuencia de una flexibilidad en fines y medios, lo que permite hablar de una continua redefinición de la política.
• No hay soluciones definitivas, solo remedios al presente.

Modelo de Exploración Combinada

Aunque las decisiones deben ajustarse a los medios, recursos y apoyos disponibles, este modelo se basa más en la dimensión profesional del analista que en consideraciones teórico-metodológicas. Propone un análisis que parte del estudio simultáneo de aspectos generales y contextuales, profundizando en los puntos clave.

La estrategia de exploración combinada ofrece una visión general y contextual del problema a resolver, para luego profundizar en el estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares.

Derivaciones del Modelo Incrementalista

El modelo incrementalista de Lindblom dio origen a otras corrientes en las que, además de los datos, procedimientos o técnicas, el papel del analista es fundamental para lograr un consenso en torno a una decisión. En este contexto, el debate y la institucionalización de la discusión adquieren un rol central.

Se establece una concepción “dialéctica” del análisis de políticas, más acorde con la complejidad del proceso decisorio, donde se contrastan posiciones y se compatibilizan diferencias. La persuasión se convierte entonces en un componente clave del análisis.

Modelo de Papelera (La Decisión Resultante de la Casualidad)

En una postura también contraria al reconocimiento del proceso de toma de decisiones como puramente racional, March y Olsen consideran que la casualidad es determinante para explicar un proceso decisorio (modelo de toma de decisión “garbage can” o papelera).

La decisión surge del encuentro fortuito y de la interrelación entre problemas objetivos, alternativas y actores. Este modelo puede ser útil para explicar la toma de decisiones en situaciones de complejidad, indefinición de problemas y con un número significativo de actores e intereses en el proceso decisorio.

La Concretización de la Decisión

Se deben considerar aspectos operativos, más específicos y puntuales, relacionados con:

• La identificación de los problemas concretos que la política desea solucionar.
• Los beneficiarios y los actores protagónicos con sus funciones y responsabilidades.
• La desagregación del presupuesto en programas y proyectos concretos.
• La especificación de la arquitectura institucional que respaldará a la política desde un comienzo.
• El sistema de indicadores para su evaluación y seguimiento.
• Las instancias de comunicación o de coordinación tanto interministerial como interregional.

Todas estas cuestiones suelen concretarse a través de planes, programas y proyectos. Estos términos pueden generar confusión, por lo que para diferenciarlos puede decirse que:

1. El Plan hace referencia a las decisiones de carácter general que expresan las líneas político-estratégicas fundamentales. Conceptualiza el conjunto de directrices y orientaciones para la consecución de fines y la selección de los medios para alcanzarlos. Implica criterios y lineamientos seleccionados en el proceso de toma de decisiones al implementar programas y proyectos específicos. Designa, en general, la acción política propiamente dicha para resolver problemas, buscando que los beneficios del desarrollo lleguen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad posible.
2. El Programa es un instrumento normativo de la planificación cuya finalidad es desagregar y detallar los planteamientos generales del plan, mediante la identificación de objetivos y metas a nivel global, sectorial, regional, local o institucional a corto, mediano y largo plazo. Es, en resumen, un conjunto homogéneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias metas, con recursos previamente determinados y a cargo de una unidad responsable. También se le concibe como un conjunto ordenado de proyectos.
3. El Proyecto es una decisión sobre el uso de los recursos para incrementar, aumentar o mejorar la producción de bienes o la prestación de servicios. Implica, por tanto, una acción, un objeto, un sujeto y un tiempo determinado.

Atendiendo a la magnitud del servicio o al producto final, los planes tienen generalmente un ámbito mayor (nacional), los programas un ámbito intermedio (autonómico o provincial) y los proyectos una menor envergadura (municipal).

Niveles de Diseño y Ejecución de Políticas Públicas

El nivel estratégico es de categoría macro, donde se define la visión de país, el plan o política y sus estrategias centrales. En este nivel se determinan las grandes prioridades de carácter nacional; implica una visión a largo plazo; plantea los objetivos generales del desarrollo económico, social, territorial y local; define las áreas estratégicas; busca el consenso con las demás administraciones; asigna los recursos o techos presupuestarios según prioridades preestablecidas; identifica los productos estratégicos que la política busca entregar; involucra a responsables de alta dirección ministerial y, en definitiva, refleja las ideas centrales del discurso político y las tareas de gobierno, diferenciándolas de las tareas de gestión. Además, en esta dimensión se determinan los derechos, las competencias y los recursos entre el nivel central, las regiones y los gobiernos locales.

El nivel programático de la política es de categoría meso. Aquí se plantea una visión de programa, y su rol es clave para lograr la integración entre el nivel nacional y los actores que operan a nivel local. Su institucionalidad es fundamental para coordinar acciones, especialmente aquellas de carácter multidisciplinario, multidimensional, multisectorial o transversal, como las políticas sociales, económicas, territoriales, medioambientales, de ciencia, tecnología e innovación o de gestión de recursos como el agua. La actuación y adecuación del esquema administrativo-institucional en este nivel táctico es crucial para el objetivo nacional de lograr el ajuste territorial entre la oferta y la demanda de bienes y servicios.

El nivel operativo de la política es de nivel micro. Se lleva a cabo predominantemente en el ámbito local y sus acciones o proyectos tienen una dimensión temporal de corto plazo. El objetivo estratégico-instrumental consiste en buscar el consenso y la coordinación entre la administración local y los actores involucrados con los subsistemas superiores. En este nivel, los objetivos son mucho más específicos y su financiamiento depende en gran medida del presupuesto nacional, cánones o regalías, debido a los escasos recursos propios o las pocas fuentes de autofinanciación.

Modelos de Implementación de Políticas Públicas

Modelo Top-Down

Es un modelo basado en una secuencia lineal, en la cual se desciende desde el centro hacia la periferia. El punto de partida en este modelo es la existencia de objetivos claros que posibiliten el éxito o fracaso de la política que se implementa.

Las Hipótesis de Partida son:

• Cuanto más claramente se especifiquen los objetivos, más fácil será implementar el programa.
• La cantidad de recursos disponibles: personal adecuado, acceso a la información, capacidad para ejercer la autoridad.
• Cuanto mejores sean los canales de comunicación entre los distintos órganos afectados, mayor será la información disponible y más sencilla la colaboración.
• La variable ambiental: condiciones económicas, políticas y sociales. Cuanto mayor sea el grado de transformación de estos contextos, menor será la probabilidad de éxito.

Según este modelo, el éxito o fracaso de una política pública estaría determinado por la forma en que se toman las decisiones y no por cómo estas se implementan.

En este Modelo, Implementar Significa que:

• Quien decide asigna al ejecutor una tarea basada en criterios impersonales, técnicos, de competencia y de legalidad.
• La política pública se comunica y confía al ejecutor mediante interacciones específicas detalladas, procedimientos operacionales y programas de actividad.
• El ejecutor implementa las instrucciones conforme a los objetivos y las indicaciones dadas por el decisor.

Los Problemas de la Implementación en este Modelo

Los problemas de la implementación en este modelo se centrarían en la coordinación interorganizativa y el control. En este sentido, este modelo expone las condiciones necesarias para que una implementación tenga éxito, y para ello es necesario:

• Disposiciones reglamentarias y objetivos claros;
• La asignación de recursos humanos, materiales y económicos;
• Una comunicación interorganizativa y capacidad de control basadas en las relaciones jerárquicas;
• Que se tengan en cuenta las condiciones políticas, económicas y sociales.

Sin embargo, en la década de los sesenta, comenzó a surgir un interés por estudiar los fracasos en los programas sociales en Estados Unidos. Estos programas, dirigidos a luchar contra la pobreza y a mejorar la educación, fueron incapaces de alcanzar sus objetivos, mostrando derroches, incumplimientos, etc.

Entre estos estudios destaca el realizado por Pressman y Wildavsky en 1973, que descubrió cómo una de las causas de los escasos resultados fue no considerar la complejidad de las relaciones entre los diferentes actores implicados en la cadena de ejecución del programa, cuyas actitudes, intereses y motivaciones influyen a lo largo del proceso.

Críticas al Modelo Top-Down

De esos estudios surgieron las siguientes críticas al modelo Top-Down:

• La base (ejecutores) es activa. Los escalones más bajos de la ejecución tienen una lógica de acción propia, debido en muchas ocasiones a estrategias de poder o presiones jerárquicas. Es decir, los funcionarios encargados de aplicar las acciones pueden modificarlas en diferentes direcciones.
• Los programas nunca son perfectos.
• Los objetivos casi siempre son múltiples, contradictorios o ambiguos.
• Las administraciones no son transparentes ni racionales.

Nos encontramos ante un proceso de carácter político definido por el accionar de muchos actores semiautónomos, cada uno de los cuales intenta acceder a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, buscando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas.

Modelo Bottom-Up

Surge tras la incapacidad del modelo anterior para explicar los fracasos de las políticas públicas. Es un modelo respaldado por numerosos estudios de caso, en los cuales se analizaron los comportamientos reales adoptados por los niveles de ejecución en la base de los servicios públicos.

Entiende la implementación como el momento en el que la organización pública encargada de distribuir los bienes y servicios de una política pública concreta entra en contacto con el ciudadano.

La base de la pirámide jerárquica de una organización no es simplemente un espectador, sino que es activa; es decir, puede escapar a las órdenes y al control de las instancias más elevadas. Esto genera un problema de coordinación y control dentro de esta fase del análisis de las políticas públicas.

Son los funcionarios que están en contacto directo con la ciudadanía quienes acaban interpretando y adaptando las decisiones tomadas por los políticos. Son ellos quienes deben transformar las decisiones en hechos efectivos.

Este modelo centra los problemas de la implementación en los ajustes que deben realizar los funcionarios para adaptar las decisiones originales a las necesidades, características y contextos locales. Será un proceso circular donde caben las relaciones recíprocas de poder y negociación. En este caso, la decisión jamás está totalmente tomada o cerrada. La ejecución, por tanto, tiene una dinámica propia.

Este modelo cuestiona que una jerarquía clara de autoridad, responsabilidades bien definidas y objetivos claros deban dar necesariamente buenos resultados en la política a implementar. La lógica de este modelo es partir del nivel más bajo en la ejecución de las políticas, ascendiendo gradualmente y preguntando en cada nivel: ¿qué puede hacer cada nivel administrativo u organizativo para transformar la situación que dio lugar al problema y qué recursos son necesarios para ello? Así, pueden identificarse los recursos necesarios para el éxito de la política.

Actuaciones Precedentes a la Implementación (Modelo Bottom-Up)

Por tanto, para este modelo, la implementación estaría precedida por las siguientes actuaciones:

1. Planteamiento concreto de la conducta que ocasiona la intervención de la política: identificación y descripción del problema.
2. Descripción del conjunto de operaciones organizativas que afectarán la conducta o situación.
3. Descripción del efecto esperado de estas operaciones.
4. Descripción del efecto para cada nivel de estas operaciones; es decir, el efecto esperado de las acciones de cada nivel en la situación o conducta problemática.
5. Identificación de los recursos requeridos para lograr ese efecto.

En este modelo, son los decisores quienes buscan ayudar a los administradores a solucionar los problemas que enfrentan a través de la política. Más que resolver el problema, los decisores deben saber dónde y cómo asignar los recursos para lograrlo.

El problema de este modelo alternativo no lo suscitan sus elementos descriptivos, con los que es fácil estar de acuerdo, sino algunas veleidades prescriptivas de sus defensores, que se inclinan por las ventajas de un modelo implementador que privilegia los acuerdos negociados por encima de la legitimidad jerárquica.

Una fortaleza del enfoque bottom-up es que orienta la atención hacia el conjunto de relaciones formales e informales que se dan entre los distintos actores que participan en la ejecución de la política. Alternativamente, una línea de crítica señala que este enfoque presta atención excesiva a la capacidad de los funcionarios de frustrar los esfuerzos de las autoridades, porque ellos están regidos por un sistema de normas y obligaciones que les acarrean sanciones si no cumplen las instrucciones. Otra línea de crítica al enfoque señala que no todos los grupos relacionados con la política tienen la misma capacidad de influir, sortear o neutralizar la política (ej.: grupos de bajos recursos vs. grupos empresariales).

Síntesis de los Enfoques Top-Down y Bottom-Up

El debate surgido entre los impulsores de ambos enfoques ha dado paso a una nueva visión de complementariedad. Sabatier y Jenkins-Smith (1999), por ejemplo, argumentan que los enfoques se inician en los polos opuestos de la cadena de implementación, que buena parte del debate es metodológico, pero que tomados en conjunto proveen una mejor perspectiva de la implementación que si se consideran por separado. Asimismo, Elmore (1985) plantea que combinando ambos enfoques es posible comprender la selección de medios y herramientas que hicieron los diseñadores y tomadores de decisión de la política, a la vez que comprender y tomar en cuenta las motivaciones de los funcionarios que implementarán operativamente la política.

Por otro lado, Birkland (2005) argumenta que, dependiendo del tipo de política y del contexto, será conveniente usar uno u otro enfoque. En aquellos casos en que hay una política que se expresa en un gran programa, con un diseño concreto, recursos identificables y con una estructura organizacional clara, el enfoque top-down es más adecuado. Alternativamente, en aquellos casos donde hay una multiplicidad de programas y hay interés en analizar la dinámica de la implementación en la base de la organización, el enfoque bottom-up sería más apropiado.

La Red o Comunidad de Política Pública (Policy Network)

El entramado de relaciones que se dan entre formuladores, ejecutores, organismos públicos, usuarios y la comunidad. El reconocimiento de esta red, que influye en la implementación de la política pública, desafía fuertemente al enfoque top-down.

Existe una realidad mucho más compleja, construida por diversos actores con los que hay que relacionarse y movilizar para implementar la política. En esta visión de red de políticas públicas, durante la implementación también se produce un intenso proceso de confrontación, negociación y compromiso sobre intereses, posiciones y ventajas.

En este proceso de implementación hay una diversidad de actores involucrados: por un lado, diferentes organismos públicos en los diversos niveles de gobierno (nacional, regional y local) y, por otro, es común encontrar organizaciones de la sociedad civil que desempeñan el rol de grupos de presión.

Los intereses y expectativas de los actores variarán dependiendo de su ubicación en la red, de la función que realicen, su ubicación territorial, la relación con los usuarios, su proximidad al núcleo central de la política y su relación con las élites político-administrativas.

Los vínculos horizontales estarán determinados por el juego de intereses en una dinámica de conflicto y compromiso.

Tipos de Interdependencia en Redes de Política

Así, se dan los siguientes tipos de interdependencia:

• Interdependencia vertical: las relaciones al interior de la red varían en su grado de interdependencia, específicamente en la relación del gobierno nacional y los subnacionales cuando se trata de la implementación de políticas públicas que implican responsabilidades en la distribución de servicios y beneficios.
• Interdependencia horizontal: pueden existir diferentes grados de articulación horizontal con otros actores y/u otras redes, dependiendo de los intereses y expectativas de los actores. Los intereses de los participantes en una red varían según su función, territorio, tipo de usuario, conocimiento y experiencia.

Subirats (1994) señala que uno de los aspectos esenciales en el proceso de implementación de las políticas es el relativo a las relaciones inter e intragubernamentales: aunque las políticas son decididas en el nivel central, su implementación concreta se produce en los niveles regional, provincial y comunal.

Teoría de las Agencias

La implementación de las políticas públicas puede ser vista como una red de cadenas de contratos en la que las autoridades políticas —que actúan en representación de los ciudadanos— ejercerían el rol de principal, y los organismos públicos, encargados de implementar la política pública, asumirían el rol de agente que debe cumplir el mandato establecido por la autoridad política respectiva. En esta relación contractual, las autoridades tienen la facultad de establecer incentivos para orientar la conducta de los agentes hacia el cumplimiento de metas, y sanciones para corregir las desviaciones que puedan producirse y/o para exigir responsabilidades ante la falta de logros.

Se deduce de este enfoque que las organizaciones que ejecutan las políticas públicas no son importantes en sí mismas, dado que su comportamiento al implementar la política es moldeable a través de los contratos que las autoridades políticas suscriban con ellas. Desde este punto de vista, los resultados obtenidos serán aquellos especificados en los contratos y, consecuentemente, lo verdaderamente importante en la implementación es la especificación de los contratos. Un problema con esta perspectiva de la implementación es que la especificación de los contratos requiere abundante información de calidad.

Los Modelos de Gestión de las Políticas Públicas

Centramos nuestro interés en la forma en que cada programa se gestiona; en el modo en que se relacionan los diferentes agentes y actores (públicos y/o privados) para asegurar su eficacia. Implica la alineación de objetivos y estrategias entre administraciones públicas y agentes institucionales, en distintos niveles de responsabilidad, que operan de manera simultánea y diferenciada en un mismo territorio y/o sobre un mismo público objetivo.

No obstante, la planificación, la presupuestación y el control de las actuaciones o programas quedan reservados, bien para una de las partes, bien para un tercero perteneciente a un nivel de las administraciones públicas.

La coordinación supone el diseño y desarrollo de políticas con objetivos y/o estrategias comunes, en las que existe un adecuado conocimiento de las competencias y alcance de dichas políticas desde cada uno de los niveles administrativos implicados (riesgo de solapamiento).

El resultado es que, de cara a la prestación de servicios a los beneficiarios finales, los costes totales del modelo son superiores a los que podrían obtenerse utilizando otros mecanismos de gestión o, en su caso, una combinación de mecanismos pertenecientes a los distintos modelos. Por tanto, el nivel de eficiencia alcanzado por el modelo es inferior a otras alternativas posibles.

Modelo de Convenio

Establece una relación explícita y documentada entre los agentes encargados de desarrollar una determinada política. En su configuración más común, implica la realización de una planificación centralizada, así como una dotación presupuestaria específica, cuya gestión queda delegada en los agentes del territorio.

El control y seguimiento global de la política queda en manos de la entidad centralizada, mientras que es posible una participación en la planificación operativa y en la ejecución técnica de las actuaciones.

El coste conjunto de su uso es inferior al modelo de coordinación, ya que la necesidad de mecanismos de derivación se limita o desaparece y, por otra parte, el número de controles (de primer y segundo nivel) que deben utilizarse es menor.

Modelo de Cogestión

Establece una relación explícita y documentada entre los agentes intervinientes en un territorio, implicándolos en las fases de planificación estratégica y operativa, así como en el control, seguimiento y ejecución técnica de las actuaciones.

La aplicación de este modelo suele ir acompañada de la constitución de un tercer ente. La figura más común es un consorcio, que asume la responsabilidad de planificar, presupuestar, desarrollar y controlar la ejecución de determinadas actividades, a partir de un marco estratégico definido de manera conjunta en sus órganos directivos.

Este modelo de gestión supone una participación activa en todas las fases de desarrollo del programa, así como una responsabilización plena en la aplicación de los recursos y el control de actividades. El nivel de eficiencia alcanzado por este modelo, desde el punto de vista teórico, es máximo.

El Concepto de Evaluación

La evaluación de políticas y programas públicos se ha desarrollado recientemente como un proceso que utiliza el conocimiento científico para mejorar la gobernanza y la gestión de los problemas públicos.

Los modernos Estados del Bienestar deben adaptar sus intervenciones a las situaciones de cambio y escasez de recursos, y las administraciones públicas deben responder con eficacia y eficiencia a las demandas de la sociedad.

Resultados Potenciales de la Evaluación

Los resultados de la evaluación pueden dar lugar a:

• La finalización de la política existente,
• La continuidad de la política existente,
• Una nueva política.

Acciones Comunes Tras una Evaluación

Después de una evaluación, lo más usual es:

• La introducción de modificaciones en la política en curso,
• O la sustitución por otra política más adecuada a la nueva situación.

Objetivos de la Evaluación

Los objetivos de la evaluación deben responder a la pregunta: ¿Para qué sirve la evaluación?

Los objetivos tienen que ver con los fines y usos que se le quieran asignar. Pueden dirigirse a aspectos variados y cambiantes, dependiendo de la política de que se trate, del momento, etc.

Grandes Grupos de Objetivos de la Evaluación

Se pueden distinguir tres grandes grupos de objetivos de la evaluación:

1. Mejora o perfeccionamiento.
2. Rendición de cuentas.
3. Generación de conocimiento para futuros programas.

El orden de prioridad de los objetivos puede ser distinto en cada caso.

La Evaluación como Base para Mejorar

El objetivo principal de esta evaluación es la mejora de un programa o política, por lo que las necesidades de información estarán determinadas por las perspectivas de mejora.

Se concibe la evaluación como un proceso interactivo, dinámico y flexible que permite la introducción de cambios en la planificación, aplicándolos de forma rápida en la gestión diaria. Al priorizar la rapidez, flexibilidad y utilidad (en lugar del desarrollo de nuevos conocimientos), corre el riesgo de ser considerada “menos rigurosa”.

La Evaluación como Rendición de Cuentas

Se denomina también evaluación de recapitulación y de responsabilidad.

El objetivo principal es facilitar información a los responsables de las políticas para la toma de decisiones respecto a la continuación o no del programa, la asignación de recursos o la modificación sustancial del mismo.

Preguntas Clave para la Evaluación de Rendición de Cuentas:

Preguntas a las que la evaluación deberá dar respuesta:

• ¿Los agentes responsables de la ejecución de las políticas han utilizado los recursos de forma eficiente y eficaz?
• ¿Han llevado a cabo las tareas de forma adecuada, tal como se contemplaba en el programa?

La evaluación de responsabilidad o rendición de cuentas consiste en ofrecer información sobre los procesos de delegación de poder en las relaciones entre los órganos directivos y subordinados, y si estos últimos aplican las directrices marcadas.

En esta evaluación se incluye la perspectiva de los ciudadanos, quienes recibirán información que les permitirá valorar cómo están llevando a cabo sus tareas los políticos y funcionarios, y podrán exigir responsabilidades a través del voto en las elecciones siguientes.

La Evaluación como Generación de Conocimiento

Se refiere a la capacidad de la evaluación para producir conocimiento no solo sobre la teoría de evaluación de políticas y programas, sino también sobre aspectos de la intervención social.

El objetivo principal de esta evaluación es la generación de conocimientos básicos y la contrastación de teorías con el fin de contribuir a la mejora de programas y políticas. La investigación busca generar conocimiento.

Tipos y Modelos de Evaluación

La evaluación puede aplicarse a la totalidad del proceso de una política o programa público. En unas fases, la evaluación será prospectiva (y servirá para la formulación del Plan de Acción). En otras, será retrospectiva (para valorar los resultados de una acción implementada).

El proceso de evaluación puede comenzar con la fase de inicio de la política o programa público (identificación de un problema) y puede finalizar con la valoración de los efectos producidos por la intervención (efectos deseados y no deseados).

Tipos de Evaluación

1) Según el momento y el papel que cumple la evaluación.

a) Según el momento en el que se evalúa. ¿Cuándo queremos evaluar? ¿Antes o después de que se ponga en marcha el programa o política?

• Evaluación ex ante (antes del inicio del programa).
• Evaluación ex post facto (se realiza al final del programa).

b) Según el papel que cumple. ¿Qué función queremos que cumpla?

• Evaluación Formativa (Proactiva): se realiza durante el desarrollo del programa. Su objetivo es la mejora y el perfeccionamiento.
• Evaluación Sumativa (Retroactiva): se realiza al final del programa. Su objetivo es proporcionar información global y de resultados del programa.

2) Según el contenido del programa o política que se evalúa.

a) Evaluación de diseño. Analiza y valora cómo está formulada la política, su conceptualización.

b) Evaluación del proceso o implementación. Analiza y valora el proceso de implementación, cómo está funcionando el programa.

c) Evaluación de resultados.

• De productos u Outputs: analiza el número de procesos realizados.
• De efectos u Outcomes: analiza los efectos provocados por los productos del programa o política.

3) Según el agente que realiza la evaluación.

a) Evaluación interna. Se realiza desde la propia institución responsable del programa.

b) Evaluación externa. Se lleva a cabo por alguien ajeno a la institución y no tiene relación con el programa o política.

También pueden producirse procesos evaluativos mixtos.

Modelos de Evaluación

1) Enfoque de evaluación experimentalista. La evaluación debe aplicar los métodos de la investigación experimental (causa-efecto). Los diseños de evaluación propuestos serán:

a) El modelo experimental utiliza dos grupos: uno experimental sobre el que se aplica el programa y otro grupo al que no se aplica el programa, que servirá de grupo de control. La diferencia entre ambos medirá el éxito de la intervención. El inconveniente es la dificultad de aplicarlo a las ciencias sociales (no es un laboratorio).

b) El modelo cuasi-experimental se aplica cuando no es posible la aplicación de diseños experimentales. Este modelo mantiene un nivel de rigurosidad aceptable. Los modelos más utilizados son: series temporales y grupo de control no equivalente.

c) El modelo no experimental utiliza los métodos y técnicas estadísticas para analizar los resultados. La cuestión clave es identificar adecuadamente las variables.

2) Enfoque de evaluación orientada a objetivos. Uno de los primeros modelos desarrollados por Tyler en el ámbito educativo. La cuestión fundamental es conocer y poder medir los efectos atribuibles al programa evaluado. Parte del supuesto de que existen objetivos claros y medibles y de que su ejecución se efectuará con total fidelidad a lo planificado. La dificultad radica en la imprecisión y poca claridad.

3) Enfoque de evaluación orientada a la toma de decisiones. Se centra en la utilidad de la evaluación para la toma de decisiones. El objetivo final no es tanto informar sobre si se han cumplido o no los objetivos, sino proporcionar evidencias a los responsables de tomar decisiones. Se le critica que centra su objetivo en las demandas y necesidades gerenciales y poco en las necesidades sociales.

4) Enfoque de evaluación pluralista. Plantea cómo responder a las necesidades de información sobre el funcionamiento del programa o política en las distintas actividades de forma fiable, sin perder rigor científico, aportando evidencias válidas a los distintos actores implicados. El evaluador se convierte en mediador entre el programa y los distintos participantes. Promueve la participación activa de los diferentes grupos. A este enfoque se le critica que no todos los grupos tienen interés en la evaluación, lo que puede dificultar el buen desarrollo del proceso de evaluación.

5) Enfoque de evaluación centrada en el cliente. Pone énfasis en ayudar a los distintos participantes en el programa y no solo a los gestores y responsables del mismo. El objetivo es ayudar a los profesionales a entender su funcionamiento. Desplaza el núcleo de interés de los objetivos a las necesidades de los distintos participantes en el programa. Propone la metodología cualitativa.

6) Enfoque de evaluación de cuarta generación (Guba y Lincoln). Lo denominaron de cuarta generación porque lo conciben como la evolución y superación de los modelos desarrollados, ordenándolos por generaciones:

• Primera generación: la de la medida o técnica. El evaluador era meramente un técnico.
• Segunda generación: la de la descripción. Trata la evaluación de programas en términos positivos o negativos.
• Tercera generación: la del juicio. El evaluador es más juez que técnico o científico.
• Cuarta generación: la del consenso, la negociación. La realidad es una cuestión de consenso; los hechos no se pueden explicar sin considerar los valores de los sujetos que los interpretan.

Diferencias de la Evaluación con Otros Instrumentos

Dada la creciente popularidad de la evaluación, su nombre se atribuye prácticamente a todo tipo de recogida de información o investigación en el sector público, sin distinguir entre el uso común del término y el lenguaje profesional. El término se atribuye a todo tipo de actividades, con el riesgo de limitar su campo y frenar su desarrollo.

La evaluación se distingue de todas esas actividades enumeradas, por lo general, por la naturaleza de los objetos que estudia y su carácter holístico. Cada vez más, los poderes públicos necesitan lógicas comprehensivas que den sentido y significado a los datos, frente a los análisis fragmentados y micro-contextualizados de las técnicas gerenciales tradicionales.

El Control

Consiste en verificar el respeto a las normas. El control se ejerce en referencia a reglas y criterios preestablecidos, un conjunto denominado referencial. Estas reglas y criterios son conocidos por todos los actores involucrados a quienes se les imponen. El referencial se considera externo y cerrado. Según el caso, se trata de textos legislativos o reglamentarios, nomenclaturas y partidas presupuestarias.

El control constata, mide las desviaciones respecto de la norma y rinde cuentas. Puede revelar irregularidades en la acción de los individuos. Inevitablemente, cuestiona a las personas y puede entrañar sanciones, lo que implica un tipo de relación particular entre controladores y controlados.

Seguimiento y Monitoreo

Se trata de una actividad sobre el progreso de los elementos de una política o programa con el fin de obtener datos sobre su marcha, basándose en un sistema de indicadores. Es un sistema continuado en el tiempo y no puntual, como suele ser la evaluación.

Se realiza internamente por los gestores del proyecto y tiene un carácter informativo y menos holístico que la evaluación.

Es un elemento muy útil para la evaluación, de naturaleza descriptiva, que no emite juicios de valor.

La Auditoría

Comprende una parte del control de regularidad y de conformidad, y una parte de control de eficacia bajo presupuestos de mejora. Recoge información, pregunta y escucha con el fin de analizar y apreciar el empleo de los recursos y la organización en cuestión, en relación a un referencial dado y conocido por los auditados. Se rige por normas internacionales y puede ser externa o interna.

La auditoría se ha extendido del ámbito financiero a otros campos como la gestión de riesgos, los procedimientos de control y el management.

La Inspección

Engloba varias actividades, ejercidas separada o simultáneamente, que van desde el control y la supervisión de actividades reglamentarias hasta el análisis y la cualificación de prácticas individuales o de funcionamiento de sistemas.

Se ejerce a menudo por un cuerpo con competencia técnica particular o con autoridad específica, especialmente investido para esta misión.

La inspección comprende varios trabajos de investigación que pretenden confirmar o descartar una sospecha seria, incluso investigar las pruebas de una anomalía grave y poner en evidencia las responsabilidades. Puede desembocar en la propuesta de sanción.

La Investigación

La evaluación difiere de otras modalidades de investigación social, no tanto en lo que se refiere a los diseños de investigación y métodos de recopilación de datos empleados, sino por los problemas que aborda.

Los investigadores pueden indagar por iniciativa propia, sin un cometido externo particular. Los evaluadores, al contrario, trabajan por encargo y para un fin práctico inminente.

Los plazos de tiempo, la retroalimentación y la utilización de los resultados son mucho más cruciales en la evaluación que en la investigación académica.

Una diferencia fundamental con respecto a la evaluación es que la investigación no necesariamente conlleva un juicio de valor.

La evaluación se diferencia de las diferentes formas de control por el tipo de perspectiva adoptada para apreciar la acción pública. Puede, sin embargo, integrar los informes de auditoría de funcionamiento de los servicios encargados de la implementación o un estudio sociológico que tenga el mismo objetivo, en la medida en que este funcionamiento influya sobre los efectos que se busca medir y explicar.

Impactos y Efectos de una Política Pública

Impactos (Observables en los Grupos Objetivo)

Definimos los impactos de una política pública como el conjunto de cambios de conducta de los grupos objetivo que pueden imputarse directamente a la entrada en vigor de los Programas y Acuerdos de actuación Político-Administrativos, de los planes de acción y de los actos formales de implementación (outputs) que los concretan, sin importar si dichas modificaciones de conducta son o no las deseadas. Así, los impactos representan los efectos reales de las políticas públicas en los grupos objetivo:

• ¿La implementación de la política pública ha generado los cambios (más o menos sostenidos) de conducta deseados?
• ¿Habrían cambiado de no haberse producido la intervención pública?

La respuesta a este interrogante indica en qué medida el instrumento de intervención aplicado para llevar a cabo una política pública ha resultado adecuado para impulsar el cambio de conducta previsto. Por tanto, lo que se busca estudiar son los efectos directos que tienen los actos de implementación sobre los grupos objetivo definidos como causantes del problema público a resolver.

Solo podemos hablar del impacto de una norma jurídica o de un acto de implementación que la concreta, cuando la modificación observada en la conducta corresponde al modelo normativo y solo si tal modificación puede efectivamente imputársele a la norma o al acto correspondiente. Para analizar los impactos de una medida pública, se deberían recoger datos sobre la conducta real de los grupos objetivo antes y después de su introducción. En el ejemplo que nos ocupa, deberán utilizarse datos acerca de las infracciones, los resultados de los controles, las sanciones o las estimaciones no oficiales de los actos delictivos.

A pesar de que los actos de la política y los impactos provengan de actores diferentes, interesa especialmente resaltar las conexiones entre las autoridades político-administrativas y las personas pertenecientes a los grupos objetivo.

Sin embargo, muchas veces las medidas estatales se implementan solo cuando personas privadas y grupos sociales lo solicitan: se realizan controles como respuesta a quejas presentadas, se otorgan autorizaciones cuando se presentan solicitudes para construir o explotar. Al mismo tiempo, la inactividad de los grupos objetivo no puede ser la única explicación de la inexistencia de impactos. En muchas situaciones, estos dos tipos de actores proceden de manera conjunta.

El estudio sistemático del complejo entramado de actividades de la administración pública (del que se derivan outputs) y de las conductas de los grupos objetivo a los que se destina la medida de intervención pública (impactos) no nos dice nada (aún) sobre los efectos deseados (outcomes) de una política.

Al estudiar empíricamente el perfil de los impactos de una política pública, podemos retomar, con las necesarias variaciones, algunas de las dimensiones utilizadas en lo concerniente a los actos de implementación:

• Impactos existentes o no producidos: los cuales se evalúan en función de la reacción o de la ausencia de reacción de los grupos objetivo.
• Impactos duraderos o efímeros: evaluados en función del grado de estabilización de los cambios de comportamiento o de su adopción solo temporal.
• Perímetro de los impactos: evaluado en función de su distribución en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
• Coherencia sustantiva interna de los diferentes impactos inducidos en un grupo objetivo: según que los poderes públicos ofrezcan un mensaje único a los grupos objetivo o que diversas políticas públicas no coordinadas envíen al mismo grupo mensajes contradictorios.
• Coordinación externa entre los impactos inducidos de manera simultánea en los diferentes grupos objetivo: evaluada en función de la convergencia de las modificaciones de conducta de los diferentes grupos objetivo o de la identificación de modificaciones más o menos opuestas.

Estos impactos pueden evaluarse a través de las conductas o en base a la organización de los grupos objetivo. La designación del grupo objetivo de una política pública (como por ejemplo, la industria farmacéutica, los beneficiarios del ingreso o renta mínima de inserción o las personas «sin techo») puede llevar a dichos grupos sociales a organizarse como grupo objetivo, lo cual facilitará su predisposición a modificar su conducta.

Definición de los Efectos de una Política Pública

Mientras que los actos formales de implementación (outputs) hacen referencia a los productos finales de los procesos político-administrativos (es decir, los resultados tangibles de la implementación), los “impactos” y los “outcomes” se refieren a los efectos reales que una política pública produce en el ámbito social. Por ejemplo: No es lo mismo disponer del número de visitas a un centro de planificación familiar, o lo que es lo mismo, cuántas personas han acudido al mismo, que comprobar si ha descendido o no el número de embarazos no deseados en la comunidad, que era de hecho el objetivo de la política de planificación familiar.

Los Outcomes (Efectos Observables en los Beneficiarios Finales)

Definimos los “outcomes” de una política pública como el conjunto de efectos, en términos de problema público a resolver, que pueden imputarse a las modificaciones de conducta de los grupos objetivo (impactos). Los cuales, a su vez, tratan de obtenerse a través de los actos de implementación (outputs).

Estos efectos (outcomes) representan —en el sentido literal del término— lo que “surge” de la actividad estatal, lo que acaba derivándose de ese conjunto de actuaciones. En consecuencia, englobamos en este concepto tanto los efectos buscados como los no buscados, los deseados como los no deseados, los directos e indirectos, los primarios y secundarios, etc.

Para identificar y medir los resultados buscados por una política pública, generalmente nos referiremos a los objetivos y a los elementos evaluativos que se encuentran en los Programas Político-Administrativos y, en los casos en los que esto no sea posible, a los elementos concretados en los planes de acción y en los actos de implementación. Sin embargo, dichos objetivos pueden presentarse de una manera inapropiada para este proceso. Esto ocurre cuando, por ejemplo, se formulan en términos de (número de) medidas a realizar en lugar de estar formulados en términos de objetivos sustantivos (por ejemplo, cuando se cifran los objetivos en número de arrestos o detenciones de delincuentes practicadas, y no en la mejora de la seguridad ciudadana en su conjunto, medida en toda su complejidad).

El análisis de los efectos puede mostrar que la existencia de outputs e impactos óptimos constituye una condición necesaria, pero no suficiente, para obtener outcomes adecuados. Además, las modificaciones observables en la conducta de los grupos objetivo solo contribuyen a la realización de los objetivos si las causas del problema público a resolver (hipótesis causal que designa los grupos objetivo) son pertinentes y si no aparecen efectos contraproducentes.

Las relaciones causa-efecto de un problema público sobre las que una política pública intenta influir son frecuentemente muy complicadas y, en consecuencia, los resultados son difíciles de identificar y apreciar.

La noción de “outcomes” constituye una categoría analítica y se concreta a través de indicadores que reflejan la evolución del problema colectivo que la política pública intenta resolver.

Dimensiones para la Recopilación de Datos sobre Efectos de Intervención Pública

Para guiar la recopilación de datos empíricos acerca de los efectos de la intervención pública respecto al problema público a resolver, podemos servirnos de las siguientes cuatro dimensiones:

• Resultados existentes o fallidos: evaluados en función de la evolución de la naturaleza del problema público y de la presión que ha ido generando.
• Perímetro de los efectos: evaluado en función de su distribución en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
• Efectos durables o efímeros: evaluados en función de que la solución del problema público tenga o no continuidad.
• Coherencia sustantiva de los resultados con respecto al problema público a resolver y con respecto a otros problemas sociales: ya sea que el problema se resuelva o bien se desplace provocando, eventualmente, el surgimiento o recrudecimiento de otro problema social.

Una vez que los impactos y los outcomes se han identificado y clasificado, debe procederse a relacionarlos con los otros elementos de la política pública a fin de apreciar verdaderamente sus efectos.