La Administración Pública y sus Funciones Esenciales

4. Principales Funciones de las Administraciones Públicas

a. Fines Públicos y Distribución de Competencias

Las Administraciones públicas poseen capacidad jurídica y capacidad de obrar. Su capacidad de obrar puede ser de dos clases: capacidad privada y capacidad público-administrativa. La primera permite a las Administraciones públicas crear relaciones jurídicas contando con la voluntad de otros sujetos jurídicos; la segunda les faculta para crear unilateralmente e imponer relaciones jurídicas.

La capacidad de obrar, tanto privada como administrativa, puede ser plena o más o menos restringida. Las leyes configuran la capacidad de cada entidad administrativa. El Ordenamiento jurídico, además, fija o debe fijar los fines de interés público.

La competencia de cada Administración pública tiene dos vertientes: una que mira a los administrados y otra a las restantes Administraciones públicas. La competencia pone de relieve lo que a la Administración le corresponde hacer in genere y la distribución de esta misión entre cada una de las Administraciones públicas.

Para la fijación de la competencia de las Administraciones públicas suelen emplearse dos fórmulas:

• La cláusula general de competencia: Establece de manera genérica lo que puede hacer la Administración pública. En realidad, con esta cláusula, el Legislador deja en manos de la Administración la facultad de declarar qué fines son públicos, y esta declaración justifica de manera inmediata y abre el camino para su intervención en las relaciones sociales.
• La enumeración taxativa de competencias: Especifica cuáles son los fines que las Administraciones públicas deben atender. Se le achaca el inconveniente de que, en algunas ocasiones, impide que las Administraciones públicas actúen en momentos y en sectores donde su presencia es necesaria.

También se debe tener muy presente que las Administraciones públicas no solo disponen de medios de poder público, sino también de medios privados, con los cuales pueden atender fines de interés público. Emplearán medios privados cuando tengan que remediar necesidades o atender fines que el Legislador previamente no haya calificado de públicos.

No es raro que el Derecho positivo combine la fórmula general de competencia con la enumeración taxativa de fines que la Administración debe atender. En estos casos, prevalece la declaración genérica de competencia sobre la específica.

Por un lado, tendremos la enumeración más o menos precisa de los fines considerados públicos y, por el otro, los sujetos dotados de poder administrativo. Habrá, pues, que decidir cuáles son los fines públicos, o partes de fines públicos, que deben satisfacer estas y aquellas Administraciones.

Esta distribución suele hacerse repartiendo los fines entre las diversas Administraciones públicas por razón de la materia o bien atribuyéndoles la satisfacción de los fines públicos de un territorio. También es frecuente la combinación del criterio de la competencia material con el de la competencia territorial.

b. Centralización y Descentralización

En ocasiones, los términos centralización y descentralización expresan cómo se encuentra organizado un país. En el primer sentido, se considera que en un país existe una situación de centralización administrativa cuando la satisfacción de los fines públicos o de la mayor parte de ellos corresponde al Estado. Por el contrario, se entiende que un país está descentralizado cuando la atención de la mayor parte de los fines públicos corresponde a personas administrativas distintas del Estado.

En el segundo sentido, se puede afirmar que centralizar es reunir en un punto el conocimiento y dirección de las cosas o el mando de las personas, de modo que la voluntad central llegue a todas partes y produzca por igual sus efectos, como en el ejército napoleónico.

Se puede, pues, definir la centralización administrativa como la acción por la cual el Estado asume competencias que correspondían a otras personas administrativas. La descentralización, por otra parte, será la transferencia de competencias administrativas estatales a otras Administraciones públicas.

También se pueden aplicar los anteriores conceptos a Administraciones no estatales. Centraliza la Administración superior que absorbe competencias de otras inferiores, y descentraliza la Administración superior que traspasa competencias a entidades inferiores.

Con la centralización aumenta la competencia de la Administración superior; con la descentralización, aquella disminuye a favor de otras Administraciones públicas inferiores.

c. Delegaciones y Avocaciones Intersubjetivas de Competencia

Las leyes pueden permitir que las Administraciones públicas encarguen el ejercicio de sus competencias a otras Administraciones públicas.

Cuando una Administración pública traslada su ejercicio a otra Administración pública, lleva a cabo una delegación intersubjetiva de competencia.

La delegación de la competencia se realiza mediante decisión del órgano supremo de la Administración delegante o de aquel que establezca la Ley que faculta la delegación.

d. Conflictos y Cuestiones de Competencia

La determinación de la competencia de una Administración pública no se hace, ni parece que pueda hacerse, con tanta precisión que evite conflictos tanto con respecto a los Poderes legislativo y judicial como con respecto a otras Administraciones públicas.

El artículo 56 de la Constitución establece que el Rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones. Sin embargo, esto es diferente a resolver conflictos entre instituciones. Por ello, el Tribunal Constitucional en Pleno conocerá de los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado.