Acto Administrativo y Control Previo

La Autorización Administrativa o Licencia

La autorización administrativa o licencia es un acto administrativo previo y habilitante, mediante el cual la Administración permite a un particular ejercer una actividad que, por razones de interés general, está sujeta a control. Se fundamenta en el principio de legalidad (art. 9.3 CE) y tiene una función preventiva y garantista, ya que busca evitar daños a terceros o al interés público.

Este tipo de acto es común en sectores como urbanismo, medio ambiente o sanidad, donde el riesgo o la trascendencia social justifican un control previo.

Clasificación de las Autorizaciones

• Según el Margen de Decisión:

  • Regladas: La Administración está obligada a concederla si el solicitante cumple todos los requisitos legales.
  • Discrecionales: Además del cumplimiento normativo, se valoran criterios de oportunidad o interés público.

• Según el Sujeto Beneficiario:

  • Subjetivas: Se conceden en función de la persona solicitante, por lo que son intransmisibles.
  • Objetivas: Ligadas a una actividad o cosa, pueden ser transmisibles según lo permita la normativa aplicable.

• Según su Función:

  • Singulares: Autorizan el inicio de una nueva actividad.
  • Operativas: Modifican o adaptan licencias previamente otorgadas.

Las autorizaciones están reguladas en la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) (arts. 4 y ss.), y en las leyes sectoriales correspondientes. La jurisprudencia ha dejado claro que las licencias no generan derechos adquiridos y pueden revocarse si se otorgan de forma ilegal o si se modifican las condiciones esenciales que las justificaban.

Comunicación Previa y Declaración Responsable

La comunicación previa y la declaración responsable son técnicas de intervención administrativa simplificada que permiten ejercer determinadas actividades sin necesidad de autorización previa, fomentando la eficacia y reduciendo cargas burocráticas. Ambas se regulan en el artículo 69 de la Ley 39/2015 (LPACAP) y responden al principio de eficacia administrativa del art. 103.1 CE.

Comunicación Previa

Impone al ciudadano el deber de notificar a la Administración el inicio o modificación de una actividad cuando la normativa así lo permite.

• No requiere autorización, pero la actividad no puede comenzar hasta notificarla.
• La Administración puede comprobar a posteriori el cumplimiento de los requisitos.

Declaración Responsable

Es un documento firmado por el interesado en el que manifiesta cumplir con los requisitos legales exigidos para ejercer una actividad o derecho.

• Permite actuar de forma inmediata, desde su presentación.
• El ciudadano asume la responsabilidad de cumplir la normativa, y la Administración puede revisar y actuar si detecta incumplimientos.

Ambas figuras reflejan un cambio de modelo: del control previo tradicional (licencia) al control posterior, reforzando la autoresponsabilidad del ciudadano. Su uso es frecuente en sectores de bajo riesgo como el urbanismo, comercio o espectáculos, y su desarrollo se encuentra en numerosas leyes sectoriales.

Técnicas de Información Administrativa

Las técnicas de información son instrumentos que permiten a la Administración Pública obtener datos de los particulares, con el fin de ejercer funciones de control, supervisión y protección del interés general. Su fundamento se encuentra en el principio de legalidad y eficacia administrativa (arts. 9.3 y 103.1 CE) y se concretan en diversas normas sectoriales (LPACAP, LGT, etc.).

Estas técnicas implican un deber legal de colaboración por parte de los ciudadanos y se clasifican en tres grandes categorías:

1. Técnicas de identificación y registro: Permiten individualizar a las personas y registrar hechos relevantes. Ejemplos: obligación de poseer DNI (LO 4/2015), inscripción en el Registro Civil (Ley 20/2011), empadronamiento (LBRL).
2. Técnicas de documentación: Consisten en conservar o aportar documentos exigidos por la Administración. Destacan en el ámbito fiscal (arts. 29 y 93 LGT) y mercantil (Código de Comercio: libros, facturas, justificantes).
3. Técnicas de comunicación: Obligan a informar del inicio o ejercicio de actividades. Se incluyen la comunicación previa y la declaración responsable (art. 69 LPACAP), que permiten actuar sin esperar autorización, siempre que se cumplan los requisitos exigidos legalmente.

Estas técnicas configuran una Administración moderna y eficaz, basada en la transparencia, la responsabilidad compartida y la cooperación activa entre ciudadanos y poderes públicos, conforme al modelo de Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE).

Régimen Jurídico de las Subvenciones

El Régimen General de Subvenciones

El régimen general de subvenciones se regula por la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), considerada legislación básica del Estado (art. 149.1.18ª CE), salvo ciertos preceptos aplicables solo a la Administración General del Estado.

La subvención se define como una disposición dineraria sin contraprestación directa, otorgada por una Administración Pública para financiar actividades de utilidad pública, interés social o promoción de un fin público.

Intervienen dos sujetos:

• La Administración concedente
• El beneficiario, que debe aplicar los fondos a la finalidad prevista.

La gestión de subvenciones debe seguir los principios de: publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, conforme al art. 103.1 CE.

Antes de otorgarse, debe existir una norma de bases reguladoras, que fije: requisitos, órganos competentes, criterios de valoración, cuantía, forma de pago y plazos. Estas bases deben publicarse en el boletín oficial.

Para que la concesión sea válida se exigen tres requisitos:

1. Competencia del órgano.
2. Existencia de crédito presupuestario.
3. Tramitación del procedimiento legal.

El sistema habitual es el de concurrencia competitiva, en el que las solicitudes se valoran conforme a criterios objetivos. El procedimiento se inicia de oficio mediante convocatoria pública, y el órgano instructor formula una propuesta de resolución. Se concede un plazo de 10 días para alegaciones, y la Administración debe resolver en 6 meses. Si no lo hace, opera el silencio negativo.

Este régimen garantiza un uso eficiente y finalista de los fondos públicos, conforme a los principios de legalidad (art. 9.3 CE) y sostenibilidad financiera (art. 31.2 CE).

Servicios Públicos: Principios y Gestión

Principios Fundamentales de los Servicios Públicos

Los servicios públicos son un instrumento esencial a través del cual la Administración satisface necesidades colectivas, bajo los valores del Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE). Su régimen jurídico se estructura en torno a una serie de principios que garantizan su adecuada organización y funcionamiento.

Principio de Legalidad

Solo el legislador puede calificar una actividad como servicio público (art. 103.1 CE). La Administración debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Principio de Continuidad

Los servicios públicos deben prestarse sin interrupciones, especialmente en ámbitos esenciales como sanidad, educación o seguridad.

Principio de Adaptación

La Administración debe actualizar y modernizar los servicios, incorporando avances técnicos, mejoras de seguridad o reducciones de coste.

Principio de Igualdad

Todos los ciudadanos deben tener acceso no discriminatorio al servicio. Se admiten diferencias si están objetivamente justificadas. Conexión directa con el art. 14 CE.

Principio de Calidad

Exige a la Administración asegurar niveles mínimos de eficacia y satisfacción, dotando al servicio de medios adecuados y mecanismos de evaluación.

Principio de Razonabilidad de Tarifas

Los servicios pueden implicar pago por parte del usuario, pero sin generar barreras de acceso. La asequibilidad no implica gratuidad, salvo que así lo exija la naturaleza del servicio.

Principio de Sostenibilidad Presupuestaria

Los servicios deben financiarse de forma racional y equilibrada, evitando un coste desproporcionado para las finanzas públicas. Relacionado con el art. 135 CE sobre estabilidad presupuestaria.

En conjunto, estos principios garantizan que la prestación de los servicios públicos sea eficaz, justa, continua y económicamente viable, al servicio del interés general.

Modos de Gestión de los Servicios Públicos

Los servicios públicos pueden gestionarse de forma directa por la Administración o de forma indirecta a través de colaboración con terceros, siempre respetando los principios de eficacia, eficiencia y control público (art. 103.1 CE).

Gestión Directa

La Administración asume la prestación del servicio con sus propios medios. Puede realizarse mediante encomiendas de gestión (art. 11 de la Ley 40/2015), cuando una entidad pública encarga a otra actuaciones de carácter técnico o material.

Gestión Indirecta

Implica delegar la prestación del servicio en un tercero, generalmente mediante contrato, conservando la Administración facultades de supervisión.

Formas Principales de Gestión Indirecta:

• Concesión de servicios públicos: Un tercero asume la gestión por su cuenta y riesgo, financiándose con lo que cobra al usuario o mediante aportación pública. Regulado por la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.
• Concierto: Acuerdo con entidades ya operativas que prestan servicios similares. No siempre implica contrato, y se usa en sectores como educación o sanidad.
• Gestión interesada: Fórmula mixta, en la que Administración y concesionario comparten gestión, riesgos y beneficios, reforzando el control público.
• Sociedad de economía mixta: Entidad mercantil con capital público y privado. La Administración mantiene el control, ya sea por mayoría en el capital o en los órganos de dirección.

La elección del modelo debe basarse en criterios de eficacia, economía y garantía del interés general, considerando el tipo de servicio, la especialización requerida y la capacidad de gestión de la propia Administración.

Revisión de Actos Administrativos

La Revisión de Oficio de Actos Nulos

La revisión de oficio permite a la Administración anular actos administrativos viciados de nulidad de pleno derecho, en aplicación del art. 106 de la Ley 39/2015 (LPACAP) y del principio de legalidad (art. 9.3 CE). Puede realizarse de oficio o a instancia de parte, siempre que el acto no haya sido ya recurrido ante los tribunales.

No está sujeta a plazo, ya que los actos nulos no prescriben, pero solo puede acordarse si concurre alguna de las causas del art. 47.1 LPACAP (falta absoluta de competencia, contenido imposible, actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento, etc.).

Cuando la revisión se solicita por el interesado, la Administración puede inadmitir la petición sin necesidad de dictamen consultivo si considera que no se basa en una causa legal de nulidad, carece de fundamento o ya fue resuelta una solicitud similar. Si se admite y se prevé declarar la nulidad, será obligatorio recabar dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico, vinculante si es favorable.

El procedimiento debe resolverse en un plazo de seis meses. Si no se dicta resolución, el procedimiento caduca y, si fue iniciado por el interesado, se entenderá desestimado por silencio administrativo.

Los reglamentos solo pueden revisarse de oficio (no a solicitud del ciudadano), mediante su derogación, modificación o anulación. En cambio, los actos administrativos favorables pueden ser revisados tanto de oficio como a petición del interesado.

Este mecanismo garantiza que los actos contrarios al ordenamiento jurídico no se mantengan en el tiempo, reforzando la seguridad jurídica y el control de legalidad de la actuación administrativa.

Revisión de Actos Anulables y Declaración de Lesividad

A diferencia de los actos nulos, la Administración no puede anular por sí misma los actos anulables, ya que son válidos en apariencia y solo presentan vicios subsanables. Para hacerlo, debe acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, previo acuerdo de declaración de lesividad, regulado en el art. 107 de la Ley 39/2015 (LPACAP).

La declaración de lesividad es un acto administrativo que califica un acto favorable como perjudicial para el interés público, habilitando a la Administración a impugnarlo judicialmente. Solo puede referirse a actos favorables al ciudadano, que:

• Hayan puesto fin a la vía administrativa,
• No hayan sido recurridos en plazo, y
• No hayan transcurrido más de 4 años desde su dictado.

Además, el acto debe ser anulable, no nulo.

El procedimiento se inicia siempre de oficio, exige audiencia al interesado y acceso al expediente, y debe resolverse en un máximo de seis meses. Si no se resuelve en ese plazo, el procedimiento caduca. Tras declarar la lesividad, la Administración dispone de dos meses para presentar recurso contencioso-administrativo.

Esta vía protege la seguridad jurídica del ciudadano (art. 9.3 CE), evitando que se dejen sin efecto actos favorables sin control judicial y reforzando el principio de sometimiento pleno de la Administración al Derecho.

Responsabilidad Patrimonial de la Administración

Requisitos de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración

La responsabilidad patrimonial de la Administración está reconocida en el art. 106.2 CE y regulada en los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015 (LRJSP). Para que exista derecho a indemnización, deben concurrir cuatro requisitos esenciales, de forma acumulativa:

1. Daño causado por el funcionamiento del servicio público
   El perjuicio debe derivar de una actuación normal o anormal de los servicios públicos. No se exige culpa o negligencia, basta con la existencia del daño.
2. Relación de causalidad
   Debe existir un nexo directo entre la actuación administrativa y el daño. Si el perjuicio se debe a causas ajenas (fuerza mayor o culpa exclusiva del afectado), no hay responsabilidad.
3. Daño efectivo, evaluable e individualizado
   El daño debe ser real, económico y concreto, sufrido por una persona o colectivo identificado. No se indemnizan daños hipotéticos o genéricos.
4. Antijuridicidad del daño
   La lesión debe ser injusta, es decir, el afectado no tiene el deber jurídico de soportarla. Si el daño es consecuencia legítima de una potestad pública, solo procede indemnización si así lo establece expresamente la ley.

En conjunto, estos requisitos reflejan que la Administración responde objetivamente por los daños que cause, conforme al principio de buena administración y protección del ciudadano frente al poder público.

Procedimiento General y Abreviado de Responsabilidad Patrimonial

La responsabilidad patrimonial obliga a la Administración a indemnizar daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (art. 106.2 CE y arts. 32 y ss. LRJSP).

El procedimiento puede ser:

Procedimiento General

Se inicia de oficio o a instancia de parte. Se instruye el expediente, se concede vista al interesado (10-15 días) y se emite propuesta de resolución en 2 meses. Si el daño supera 50.000 € (o 6.000 € en CCAA), se requiere dictamen del órgano consultivo.
La Administración debe resolver en 6 meses; si no lo hace, opera silencio negativo.

Procedimiento Abreviado

Procede cuando el nexo causal es claro. Se suspende el general y se tramita por vía simplificada. El plazo para resolver es de 30 días, también con silencio desestimatorio.

Ambos procedimientos ponen fin a la vía administrativa y garantizan el derecho del ciudadano conforme a los principios de buena administración y tutela judicial efectiva (art. 24 CE).

La Potestad Sancionadora Administrativa

Principios de la Potestad Sancionadora

La potestad sancionadora permite a la Administración imponer sanciones por infracciones administrativas, pero su ejercicio está fuertemente limitado por una serie de principios que garantizan los derechos de los ciudadanos, en aplicación del art. 25.1 CE, que consagra el principio de legalidad sancionadora.

En el plano material, destaca el principio de legalidad, que exige que toda infracción y sanción esté prevista previamente en una norma con rango de ley (lex previa y lex certa), lo que se concreta en los subprincipios de reserva de ley, tipicidad, irretroactividad y taxatividad. Estos garantizan que las conductas sancionables estén claramente definidas y no se apliquen retroactivamente normas más gravosas.

En el ámbito procedimental, rige el principio de prescripción, que fija plazos para sancionar: 3 años para infracciones muy graves, 2 años para graves, y 6 meses o 1 año para las leves, según se trate de infracciones o sanciones. Además, el principio de culpabilidad exige que la infracción sea imputable subjetiva y objetivamente a una persona, y el principio de non bis in idem prohíbe sancionar dos veces por los mismos hechos y fundamentos. El principio de proporcionalidad, por su parte, impone que la sanción se adecúe a la gravedad de la infracción.

Las sanciones pueden ser pecuniarias o personales, y leves, graves o muy graves, pero en todos los casos deben respetarse los principios anteriores y el procedimiento regulado en la Ley 39/2015 (LPACAP) y en la Ley 40/2015 (LRJSP), garantizando la seguridad jurídica y el control del poder sancionador.