Introducción al Control de Constitucionalidad

El Estado de Derecho se caracteriza por la protección y garantía de los derechos y por la limitación de la arbitrariedad de los poderes públicos. Para ello, se fundamenta en el imperio de la ley, la separación de poderes y el reconocimiento de los derechos fundamentales del ciudadano. Sin embargo, desde que la Constitución es norma jurídica, el Estado de Derecho se transforma en un Estado Constitucional de Derecho, en el que no solo rige el principio de legalidad, sino que se establece el imperio de la Constitución.

La Constitución, como norma y parte del ordenamiento jurídico, debe ser respetada y se enfrenta a una serie de peligros provenientes de la potestad normativa, o capacidad para dictar normas, que ejercen los poderes públicos. Cualquiera de estos poderes puede adoptar una decisión contraria a la Constitución.

De este peligro surge una respuesta: se necesita controlar las normas jurídicas dictadas por cada uno de los poderes públicos. Así, con la naturaleza jurídica de la Constitución, surge el denominado control de constitucionalidad.

Lo que persigue el control de constitucionalidad es que la vulneración de la Constitución sea sancionada como forma de defenderla y, de este modo, garantizar preventivamente su acatamiento.

Sin embargo, el control de constitucionalidad, e incluso la potencialidad de daño a la Constitución, es distinta dependiendo de qué poder del Estado contravenga el texto constitucional. En esta ocasión, de forma muy clara, separamos los ataques que provienen del Poder Ejecutivo y Judicial de aquellos que provienen del Poder Legislativo.

Control de Constitucionalidad del Poder Ejecutivo y Judicial

A los primeros (Poder Ejecutivo y Judicial) se les controlará a través del sistema de recursos judiciales; es decir, el propio Poder Judicial se encargará de depurar las decisiones del Ejecutivo y del Judicial, mediante el planteamiento de distintos recursos. Podríamos decir que el control de constitucionalidad se ejerce de manera natural por jueces y magistrados, por juzgados y tribunales. Por ejemplo, el Poder Ejecutivo y, en concreto, el Gobierno, podrá dictar normas reglamentarias como un Real Decreto del Consejo de Ministros que pueda contradecir el texto constitucional.

Frente a ello, la respuesta es clara: el recurso judicial para que los propios tribunales dictaminen si la norma contradice o no la Constitución. Lo mismo podríamos decir del Poder Judicial, puesto que una sentencia dictada por un juez, que presumiblemente va en contra de la Constitución, será revisada y anulada, en su caso, por otro juez que conozca del recurso planteado contra la sentencia.

Todo lo anterior se fundamenta en el principio de sujeción a la ley al que se someten el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Ambos están situados jerárquicamente por debajo de las leyes, de tal modo que cada uno, en su ámbito, son aplicadores de la ley. Por ejemplo, el juez de lo penal que aplica el Código Penal a un caso de delito. Al estar sujetos a la ley, sus actuaciones primero contravendrán la ley que los ampara y, subsidiariamente, la Constitución.

En definitiva, el control de constitucionalidad, el control de respeto a la Constitución que desarrollan el Poder Ejecutivo y el Judicial, se ejerce por la jurisdicción ordinaria; no es necesaria la creación de una jurisdicción especial o diferente a la que ya existía antes de la Constitución.

El Reto de la Constitución como Norma Jurídica

Ciertamente, el gran reto de la Constitución como norma jurídica se sitúa en la relación que mantiene con la ley. Antes del reconocimiento normativo de la Constitución, la ley era la cúspide del ordenamiento jurídico; el principio de legalidad era el principio imperante, al que todos obedecían. De la noche a la mañana, debía respetar lo estipulado por una norma jerárquicamente superior: la Constitución. Y además debía respetarla en todo momento y bajo cualquier circunstancia. Esto hace necesario un sistema específico para verificar la constitucionalidad de las normas con rango de ley que se aprueben en un Estado Constitucional. Un sistema que permita anular o inaplicar cualquier ley contraria a la Constitución.

Sin embargo, también queda claro desde el principio que la jurisdicción ordinaria, ejerciendo sus funciones ordinarias o inherentes, no se podía encargar de esta labor descrita. Se requería una jurisdicción nueva, diferente, legitimada para expulsar leyes del ordenamiento jurídico. Por todo ello, nace la jurisdicción constitucional, para controlar qué leyes contradicen la Constitución.

Dentro de la jurisdicción constitucional encontramos tres principales sistemas de control de constitucionalidad de las leyes. El primero es el sistema difuso de control de constitucionalidad, el segundo, el sistema concentrado de control de constitucionalidad, y el tercero es el mixto, que, como su propio nombre indica, combina características de los dos anteriores, que, en definitiva, son los dos modelos originarios. Por este motivo, los analizaremos a continuación.

Sistema Difuso de Control de Constitucionalidad

Este sistema o modelo nace en los Estados Unidos, un lugar que podríamos calificar de tierra de nuevas experiencias en aquel entonces; además, un lugar donde no había influencia alguna de las monarquías absolutas europeas; un lugar donde los ecos de la Revolución Francesa, de sus aciertos y de sus fracasos, apenas habían llegado; un lugar donde el temor europeo al «gobierno de los jueces» no había alcanzado. Ciertamente, el nacimiento del sistema difuso no tuvo ningún condicionante previo; surge de manera espontánea, de manera natural.

El control difuso recibe el nombre en Estados Unidos de Judicial Review. Un sistema que permite a los jueces, integrantes del Poder Judicial, controlar la constitucionalidad de las leyes.

Si nos remontamos a la historia previa del nacimiento de este modelo, los jueces estadounidenses, antes de la Declaración de Independencia de las colonias, estaban sujetos a la Corona británica, que les obligaba a no aplicar aquellas normas contrarias al derecho del Reino. Sin embargo, con la Declaración de Independencia, cada colonia estadounidense aprobó su propia Constitución, declarando que el Poder Judicial asumía la potestad de declarar nulas e inválidas las normas contrarias a las nuevas Constituciones. En consecuencia y por herencia del modelo anglosajón, los jueces de las colonias podían verificar la validez de las leyes, ejerciendo lo que hoy denominamos jurisdicción constitucional.

Posteriormente, se aprueba la Constitución Federal de los Estados Unidos (1787). En esta Constitución podría haberse hecho referencia a las características de la jurisdicción constitucional. Sin embargo, la Constitución de los Estados Unidos no lo consideró necesario y el nuevo Estado empezó a funcionar sin una definición clara de quién, cómo y cuándo se controlaría la constitucionalidad de las leyes.

Frente a esta ausencia normativa expresa, surge en 1803 el Judicial Review. Y surge gracias a la argumentación jurídica expuesta por el juez Marshall en la sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos que resuelve el caso Marbury vs. Madison.

En resumen, las características del sistema difuso provienen de una sentencia y no de la Constitución. Su principal conclusión fue que los jueces están obligados a controlar la constitucionalidad de las leyes.

La argumentación del juez Marshall, ponente de la sentencia, es decir, quien la redactó, es la siguiente:

• La Constitución es una norma jurídica y, como norma, debe ser aplicada por parte de los jueces. Si es aplicada, podrá formar parte de lo que se denomina una antinomia jurídica, que no es más que un conflicto normativo, un choque de normas.
• Según el artículo 6 de la Constitución estadounidense, la Constitución es la ley suprema del país.
• El juez al que se le plantea una antinomia de la que forma parte la Constitución, debe inaplicar toda ley contraria a la Constitución.

Así surge el control difuso de constitucionalidad. Este control presenta las siguientes características:

• El control se denomina difuso porque lo debe ejercer todo juez o magistrado integrante del Poder Judicial; es decir, la titularidad del modelo se difumina o reparte entre todos los juzgados y tribunales.
• El control se ejercerá sobre una ley que sea relevante para el caso en el que surge el conflicto. Es decir, la ley a inaplicar debe ser la protagonista del juicio en el que surge el conflicto.
• El juez ejerce un control de constitucionalidad que se denomina concreto porque el examen de constitucionalidad se aprecia teniendo en cuenta las circunstancias del caso en el que surge la duda frente a la constitucionalidad de la ley.
• El control en sí mismo se ejerce por vía incidental. Esto quiere decir que el juez abrirá un incidente procesal paralelo al juicio principal porque debe, antes de dictar sentencia, pronunciarse sobre la constitucionalidad. Si no se resuelve la cuestión prejudicial sobre la constitucionalidad de la ley, el órgano judicial no puede dictar sentencia.
• En este modelo, no hay declaraciones de inconstitucionalidad de forma expresa y con efectos erga omnes. Esto quiere decir que en ningún caso se dicta una resolución judicial en la que de manera directa e inmediata se haga referencia a una ley que quede anulada o derogada o, en definitiva, expulsada del ordenamiento jurídico.

Al contrario, en este modelo, la sentencia solo afecta a las partes del proceso, no tiene eficacia general, no tiene efectos frente a todos (que es lo que significa erga omnes). En suma, el órgano judicial inaplicará la ley contraria a la Constitución en el caso que está conociendo, y solo para ese litigio.

• Directamente relacionada con lo anterior, se deduce que la situación que se genera por la no existencia de declaraciones expresas de inconstitucionalidad es de una completa inseguridad jurídica, puesto que una ley inaplicada para un caso sigue vigente y con capacidad para ser aplicada en otro proceso por otro órgano judicial. El propio modelo reacciona a esta situación amparándose en un principio básico del common law: ese principio es el stare decisis. Gracias a este principio jurisprudencial, los tribunales inferiores deben respetar la jurisprudencia, o lo que es lo mismo, la forma reiterada de resolver un caso, de los tribunales superiores. De este modo, los tribunales inferiores estarán sujetos a la interpretación y a las resoluciones de sus superiores jerárquicos. Eso significa que si el Tribunal Supremo de los Estados Unidos se pronuncia sobre la inconstitucionalidad de una ley, este pronunciamiento será importante para los demás órganos judiciales, de forma que ninguno de ellos podrá aplicar la ley en casos similares. Con lo descrito, se reduce el impacto de la inseguridad jurídica del modelo, aunque la ley quedará inaplicada pero no derogada.

Sistema Concentrado de Control de Constitucionalidad

Este modelo tiene un autor, un contexto geográfico y un año para su nacimiento. El modelo surge de las Constituciones de Austria y Checoslovaquia, aprobadas en 1920. En estos dos textos influye notablemente el jurista Hans Kelsen; este autor diseña y articula el modelo de control de constitucionalidad que se instaló en Europa durante todo el siglo XX.

El primer paso en nuestra argumentación es preguntarnos ¿por qué se retrasó tanto en Europa la creación de un control de constitucionalidad? Para responder a esta pregunta, encontramos dos razones principales. La primera es que la Constitución se consideró en toda Europa como un marco político de actuación. Durante todo el siglo XIX, la cúspide de la pirámide normativa la ocupaba la ley, como fruto de la soberanía parlamentaria y como ejemplo del gobierno de las leyes. En este sentido, el guardián último de la Constitución era el Parlamento.

La segunda razón la encontramos rápidamente en la desconfianza liberal hacia los órganos judiciales. Era un pensamiento arraigado y popular que los jueces en toda Europa representaban una actitud obstruccionista frente a cualquier modificación del modelo político. Sin duda alguna, Montesquieu defendió esta tesis proclamando que los jueces no son fuentes de producción normativa, sino solo fuentes de aplicación. En consecuencia, era imposible plantearse que el Poder Judicial se encargase de verificar la validez de las leyes. No obstante, todo este planteamiento se reconduce durante el primer cuarto del siglo XX gracias a la propuesta de Hans Kelsen.

La idea que propone Kelsen y que plasma en las Constituciones citadas anteriormente, parte de su configuración de la pirámide normativa. En ella, sitúa a la Constitución por encima del resto del ordenamiento jurídico y establece un orden de prelación de normas o, lo que es lo mismo, crea rangos jerarquizados. El siguiente paso deductivo le obliga a preservar de algún modo la jerarquía de la Constitución: ninguna norma inferior la podrá contradecir. Para ello, crea un órgano ad hoc o especial para ese caso llamado Tribunal Constitucional.

Este tribunal tendrá las siguientes características para que su funcionamiento sea el adecuado:

• El Tribunal Constitucional será el guardián último de la Constitución.
• El Tribunal Constitucional será independiente del resto de Poderes del Estado.
• No será un órgano integrado en la jurisdicción ordinaria porque ejercerá una jurisdicción especial y propia: la jurisdicción constitucional.
• Su función —decía Kelsen— será la de juzgar la validez de las normas infraconstitucionales, utilizando la Constitución como parámetro de control.
• El Tribunal Constitucional, en el planteamiento original de Kelsen, está legitimado para anular o expulsar normas del ordenamiento jurídico. En este sentido, la propuesta de Kelsen configura un Tribunal Constitucional como un legislador negativo, que no puede crear normas pero sí anularlas.

Finalmente, describiremos a continuación el funcionamiento del modelo concentrado de control de constitucionalidad. La primera característica es su propio nombre; es decir, se le denomina concentrado porque es el Tribunal Constitucional, en exclusiva, el único que puede examinar la constitucionalidad de una ley. Es su competencia exclusiva, se concentra en él.

La segunda es la configuración de un control de constitucionalidad a posteriori. Esto significa que la norma sobre la que debe pronunciarse el Tribunal Constitucional debe estar en vigor, ha sido aprobada y se ha publicado adecuadamente. Se descartan en este modelo los controles previos de constitucionalidad, anteriores a su entrada en vigor.

La tercera nos indica que en este tipo de modelo el control es directo. El Tribunal Constitucional controla la ley impugnada sin necesidad de que se haya aplicado a un caso concreto. Es decir, se pone ante el Tribunal Constitucional la duda sobre la letra de esa ley.

La cuarta nos indica que el control llevado a cabo por el Tribunal Constitucional es abstracto. Esto conlleva que el Tribunal Constitucional no examina la constitucionalidad de la ley aplicada en un contexto fáctico determinado; lo hace en abstracto, examinando la constitucionalidad de los artículos impugnados sin sujeción a unos hechos.

La quinta plantea que, como el control es directo, se necesita un instrumento jurídico que permita acudir al Tribunal Constitucional para que este realice su labor. Para ello, Kelsen diseña un recurso directo, llamado recurso de inconstitucionalidad, que permitirá a un determinado grupo de actores plantearlo.

La sexta característica apela a un principio existente en nuestro ordenamiento jurídico actual: el de la no suspensión de la eficacia de la norma impugnada ante el Tribunal Constitucional. Esto quiere decir que, si se plantea un recurso de inconstitucionalidad, la ley se seguirá aplicando con normalidad hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie.

La séptima y última característica nos enlaza directamente con la existencia de declaraciones de inconstitucionalidad expresas y con efectos erga omnes; es decir, el TC sí puede expulsar normas del ordenamiento jurídico, reduciendo a cero la inseguridad jurídica que sí manifestaba el modelo difuso.